现阶段城乡规划的转型与创新发展

张李明

摘 要：现阶段我国城乡经济发展模式面临着新的变革，尤其是随着新的城乡发展战略的提出，促使城乡规划进入了转型提升期，城乡发展编制和规划方法等也发生了变革。如何在城乡规划的转型期促进城乡规划模式创新发展已经成为适应城乡一体化发展战略的重要举措，需要多方面的协调配合，来应对城乡规划转型，共同促进城乡一体化的发展。 本文首先探讨现阶段城乡规划转型的背景，然后分析现阶段城乡规划转型的特点，分析城乡规划的任务重点，最后探讨城乡规划转型的创新发展。

关键词：城乡规划；转型时期；任务重点；创新发展

改革开放之后，我国经济建设开始步入新的发展时期，国家城镇化发展水平不断提升。20世纪90年代，城市空间结构迅速扩张、经济社会快速发展，城乡规划主要以增长为导向，蓝图式、增长式的规划模式是那时主要的城乡规划模式。但是现今随着我国逐步进入现代化，国内经济结构发生了巨大的调整变革，国家经济发展水平开始呈现缓慢增长的趋势，促使我国经济社会开始面临全面转型。城镇化发展水平的提升，城乡差距扩大逐渐明显，环境恶化、资源紧张、人口压力等已经成为制约社会经济转型的主要矛盾，在这种形势下城乡规划转型发展已经成为社会发展一大趋势。只有促进城乡一体化的经济协调发展，才能有效解决社会矛盾，为国家经济建设发展提供强大动力支持。因此在现阶段城乡规划转型的背景下，地方只有通过创新驱动的发展战略，抓住经济社会转型的关键时期，走新型城镇化发展模式，才能促进区域的协调发展。

一、现阶段城乡规划转型的背景

1.人类文明转型

文明是人类文化发展的重要成果，是人类改造世界的物质和精神成果的总和 人类社会先后经历了原始文明、农业文明和工业文明三个发展时期，现阶段正逐步进入生态文明。工业社会主要以高投入、高消耗、高污染为主要特征，促使自然环境和社会环境关系渐趋紧张，在这种形势下，重新审视人与自然的关系，促进社会经济和生态保护协调发展，已经成为人类可持续发展重要战略举措。工业文明向生态文明转型时期，我国城乡规划发展也必须要重视生态保护和城乡经济的协调发展，促使城乡规划转型。

2.社会发展的期许

人类社会的发展实践表明，如果社会环境不能继续向人类社会提供充足的能源、资源、空气和水等，人类社会物质文明将不会得到永续发展，进而会对整个社会文明造成威胁。面对这种形势，我国政府深刻总结人类社会发展规律，提出“五位一体”的发展格局，将生态文明建设融入其中，并置于我国社会建设突出地位，提出“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的伟大构想。在这种背景下，城乡规划必须重视人与自然和谐发展，协调区域生态文明，促使城乡规划转型发展[1]。

3.城市发展方向的变革

十八大提出生态文明发展战略之后，国家决定将生态文明建设理念应用到城镇化发展全过程，对城镇化发展提出了许多新的要求，逐步向智能、节约、低碳、绿色城镇化方向发展，城镇发展重点已经转向生态文明和低碳发展方向[2]。以人为本、注重和谐、传承历史、绿色低碳理念已经融入到我国城乡规划的全过程。现阶段我国城市发展面临转型，转型发展的方向主要有四个方面，包括增长方式、发展方式、城乡空间和发展规模。 如图一所示：

图一：新型城镇化背景下城市转型发展的方向

二、现阶段城乡规划转型的特点

从国外城镇化发展模式中，可以了解到城镇化发展过程总体上可以分为三个阶段，从最初缓慢发展阶段到中期快速发展阶段再到后期趋于稳定阶段。从我国城镇化发展历程来看，改革开放以后，我国城镇工业快速发展，城镇化经历了一个起点低、发展快的初期发展阶段，受到了世界的瞩目，但是相应的一些发展中的问题也逐步凸显，人口、环境、区域经济发展矛盾日益加深，如何有效的缩短城乡和区域的差距，必须进一步完善各项体制机制建设，使城乡规划的实施走出一条新型的发展道路。具体城乡规划转型的特点如下所示：

1.城乡规划调控促使政府和市场边界逐渐明晰

城乡规划是我国宏观调控的重要手段，现阶段国家经济调控模式逐渐从以政府为主导的模式逐渐向市场起决定作用的方向发展。在此基础上城乡规划的宏观调控，使政府和市场的边界逐渐明晰，主要表现在：（1）對于在规划实践中政府可以有效弥补市场调控失灵的内容，对其进行刚性控制，如基础设施建设规划、绿地规划、公共服务设施规划等；（2）像商业服务设施建设规划、工业建筑用地规划、居住建筑规划等在满足城市总体规划前提下，要充分发挥市场资源配置作用，而政府可以对其进行弹性引导。

2.城乡规划空间架构从粗放向集约转型

改革开放之后，国家将经济增长主攻方向放在城市发展上，促使近年来我国城区土地面积迅速增长、城市人口密集发展，地方基础设施建设逐渐扩大，导致城市粗放发展，在城市资源承载力约束下，城乡规划必须从“增量规划”向“存量规划”转型。

3.城乡规划实施从城市发展逐步向区域协调发展转型

城乡规划区域协调发展，就是将整个地区生产建设活动以及生态环境保护活动，全部纳入到城乡规划所考虑的范畴，从更大层面上促进城乡规划统筹发展。许多学者认为区域经济一体化的协调发展是实现资源合理配置的必然结果，可以有效提高整个区域整体效益，并通过优势带动劣势的战略举措，促进整个区域协调发展。因此现阶段城乡规划的实践应用从过去只注重城市化进程的深入发展，已经逐步过渡到城乡一体化发展的区域协调发展方向。

4.城乡规划政策从经济导向型逐步向以人为本型转变

在城市化建设初期，为了更好的实现经济发展，大多都是以牺牲社会公平、生态环境和国民利益为主要策略，来实现经济最大化发展，同样在我国经济社会发展初期也是如此，促使社会人口、资源、环境、城乡等矛盾逐步凸显。因此现阶段在国家经社会转型时期，“以人为本”的理念已经逐步成为城镇发展的核心，城乡规划作为公共政策实施过程，在社会经济发展从“效率优先”到“公平优先”转变的形势下，已经逐步从以经济导向型为主过渡到“以人为本”的规划发展模式[3]。

三、城乡规划的任务重点

城乡规划是国家宏观调控区域空间配置的重要手段，是国家城市发展的重要公共政策，同时也是国家政策实施的重要工具。因此合理的城乡规划不仅可以有效的实现空间资源配置，同时还能保证国家建设的完整性，对国家整体建设发展具有非常重要的意义。在城镇化发展的新形势下，城乡规划的任务重点需要注重以下三个方面的内容。

1.区域的协调发展

城乡规划的转型从规划的视角来看要从注重中心城市发展逐步向注重区域的协作发展和大中小城市和城乡的协调发展。规划中必须更加注重城市和城市之间的联系，将城市的联系为纽带带动资源的合理配置。因此从总体上看与传统的城乡规划相比，新型的城乡规划实施应该更加注重功能、生态、结构、形态等与国家发展政策相互协调。

2.城乡的协调发展

我国城乡的协调发展需要以城市优先发展为基础，再通过“以城促乡、以工带农、工业反哺农业、城市反哺农村”的战略实施实现城乡协调发展。城乡规划也要将这一发展战略很好的体现。但是城乡经济的一体化发展并不是要把农村全部变成为城市，更不是追求城乡趋同化发展，而是根据各自发展的特性，走出一条城乡差别化建设、协调发展的道路。就是要保留城乡发展中各自的特色，合理的共享社会资源，实现城乡空间协调发展、城乡居民生活协调发展、城乡文化特色协调发展等多方面内容。

3.城市内部空间的优化升级

现阶段城市发展重点更加注重空间规划的升级、功能的提升、安全、适宜的居住环境等多元化方向发展。因此为了更好的实现工业带动农业、城市带动农村，城乡规划的重点也应该放在城市内部空间的优化和升级上面，从传统的空间扩张为主导的模式，向城市空间优化的发展方向转变，在不断的规划发展中解决城市运营效率低、能源、资源浪费严重、城市功能不健全以及城市内部发展不平衡的局面。

四、城乡规划转型的挑战

1.规划目标的转变

现阶段，在新型城镇化建设背景下，城乡规划的目标逐步从注重发展速度逐步向以人为本的发展方向转变，主要是将人的居住适宜度作为规划的重要发展目标。城乡规划师必须转变传统的规划理念，注重对社会发展中的问题进行分析和判断，从注重人口规模分析转向注重人口结构分析。例如城乡规划师要将城乡居民、进城务工人员、留守人口等社会需求融入到城乡规划中，以人的视角进行规划。此项举措不仅是城乡发展目标的转变，同时也是空间环境体系的变革。

2.规划价值观的转变

我国城乡规划在空间增长快速扩张之后，现今城市空间的整体规划框架已经基本形成，城市空间快速增长，促使内部环境问题、人口问题、社会问题逐渐凸显，这种形势使城乡规划转型面临巨大的挑战。城乡规划的价值观从传统的注重空间扩张到现今注重经济建设、社会和谐发展、文化特色形成和生态保护多元化价值观转变。因此在城乡规划实践内容上也要更加注重向统筹区域经济、社会、环境、生态的均衡方向发展，更好的适应规划价值观的转变。

3.规划工作方法的转变

国内城市建设中多种矛盾日渐突出，促使城乡规划工作方法从传统粗放型必须向精细化规划研究转变。规划内容复杂性发展，导致规划师工作难度逐渐加大。城乡规划必须完善对存量土地的整理和再利用；要重新审视城乡发展历史和文化价值；要加强对社会发展中的问题进行分析和研究；要将社会资源各要素进行优化整合，从而促进城市功能品质提升和城乡一体化建设。

五、现阶段城乡规划转型的创新发展

1.构筑友好的生态文明关系

首先要建设城乡生态文明的友好基底。注重区域层面的协调机制建设，在城镇规划中设立生态友好的自然保护区、次生态规划区和生态敏感区。进一步细化和落实各级层面的空间管制要求，完善各级规划区域管理措施，保证区域的协调可持续发展。其次要注重生态基础设施建设，强调对生态空间合理利用，建立生态空间和人居空间的贯穿发展和联系，将人的居住空间引入生态发展的理念。

2.注重县级的城乡统筹发展

首先要协调好城乡规划和国家土地利用以及国民经济发展目标之间的关系，明确城乡资源构成，完善城乡空间资源评价机制，发展县级空间资源管理体系建设。再者要统筹县级以农业为主的第一产业、以工业为主的第二产业和以文化为主的第三产业的空间布局，完善粮食的主产区、工业园区和旅游区的空间布局和建设。其次要建立“中心城市—中心镇—一般镇—基层村”的空间规划结构体系，为城乡一体化结构的建立提供保障，充分完善乡镇基础设施建设，引入“以城带乡、城乡共享”的理念。

3.将小城镇看作城乡一体化发展节点

小城镇建设可以有效吸收农村剩余劳动力，是乡村生产和生活的主要腹地。城乡规划的创新应该注重小城镇的发展。首先要对小城镇规划进行分类划分，通过梯度发展模式促进小城镇规划。如建立现代城市、专业特色镇、都市卫星城等。实现小城镇和大中城市资源共享和融合互动。将小城镇看作城乡一体化发展的战略节点。其次要对小城镇发展的产业进行明确定位，突出地方发展特色，注重对地方特色资源的挖掘和利用，注重地方生态环境建设，避免资源流失和浪费。

4.分类实施村庄规划

首先要注重遵循村庄建设的现实条件，对不同村庄进行分类规划，采用差异化规划策略划分农业地区和半城镇化地区。对于一些农业流转比例较大，对城镇化认同较高的村庄可以征集村民意见，利用城镇型社区的管理方式规划村庄的建设，对于一些土地流转比例较低，城镇化认同不高的村庄应该尊重村民意愿，有计划的逐步推进村庄的改造。同时还要增强乡村社区服务功能，完善乡村特色生态建设，保持原有村风和村貌，保护好乡村周围生态环境，在一些偏远的山地和丘陵地区可以充分发挥当地生态优势，建立自然保护区，促进当地旅游業发展，在相对较发达的平原地区，可以遵循自下而上的城镇化发展理念，建设经济、文化协同发展的具有地方特色的新农村。

结语：

城乡规划的转型是与我国社会经济的转型发展相互适应的。在目前的发展阶段要改变过去那种以空间结构增长为主导的城乡规划模式转向以人为本的区域协调发展模式。最重要的就是将生态文明发展的理念融入到城乡规划的全过程，同时要注重区域协调发展，深入推进城乡协同发展，为城乡一体化发展提供重要的规划支持。

参考文献：

[1]李迅.生态文明视野下的城乡规划转型发展[J].城市规划，2014，38（z2）：77-83.

[2]蒋德超.分析我国新型城镇化背景下城乡规划转型[J].建材与装饰，2015，（7）：25-26.

[3]孟凡喜.分析我国新型城镇化背景下城乡规划转型[J].科技与企业，2014，（12）：289-289.

[4]杨保军，陈鹏，吕晓蓓等.转型中的城乡规划——从《国家新型城镇化规划》谈起[J].城市规划，2014，38（z2）：67-76.

[5]唐子来.新型城镇化与城乡规划转型[J].小城镇建设，2014，（10）：28-30.

[6]王兴平.面向社会发展的城乡规划：规划转型的方向[J].城市规划，2015，39（1）：16-21，29.