城乡统筹规划理论及发展模式综述

2015-10-21赵雪梅张杰孙静雯

城市地理 2015年9期

赵雪梅　张杰　孙静雯

摘要：城乡统筹发展是近年来我国一直积极推进的发展战略，如何统筹城乡发展，构建和谐社会，是我国目前面临的一个极为重要的课题。本文通过对城乡统筹规划理论进行学习，总结了城乡统筹发展的对策和思路。在梳理了我国统筹城乡发展的历程后对国内外城乡统筹发展模式进行了分析和比较，找出这些模式在城乡统筹协调发展过程中的一些经验共性，对我国的城乡统筹发展进行了思考。

关键词：城乡关系；城乡统筹；规划；发展模式

随着城市化进程的逐步推进，我国各地接连出现了农民离开原有耕种土地、农村地区“被城市化”、大城市病日益突出、城乡发展差距进一步拉大等问题。为了处理好发展过程中的城乡关系，近年来我国一直积极推进统筹城乡建设。如何正确认识城乡关系、合理推进城乡统筹、促使城市与乡村共同发展是一个极其急迫的问题。

针对城乡关系，马远军等认为其包含“地理学意义上的城市乡村区位关系、经济学意义上的工业与农业关系、社会学意义上的市民与农民关系、生态学意义上的斑块与基质关系” 四个内涵。统筹城乡社会经济发展要求把城市与农村的经济发展进行统一考虑，它涉及城乡生产力布局、产业布局、基础设施建设、社会事业、社会保障体系等多方面内涵。

1.城乡统筹规划理论

1.1核心概念

城乡统筹是基于稳定、保护、协调、发展四个基本原则，以城市扶持乡村从而追求区域的整体利益最大化为基础，采用政策管理引导、公服规划配置吸引等手段构建区域功能协调、城乡功能互补、设施配套完善的城乡空间系统，实现地区的城乡共同发展及整体经济社会水平不断提高，其基本内涵是以人为本。

1.2指导思想

合理的城乡统筹要求还原城市化的本来面目，人们能够自主选择居所和职业，将城市化的动力和财富关注点集结于人类劳动；相对于城市来说，农村、农民处于相对弱势的状态，城市应该补助农村，而一个人性（即有智慧）的社会，会出于善良而对弱势群体给以帮助，城乡统筹要以城市适度扶持乡村为基础，这也对城乡整体发展非常有益；城乡统筹要因地制宜地追求区域整体利益的最大化，这是城市和乡村发展的共同依据；城乡统筹要求乡村当地形成良性的自组织机制而非政府的统揽统办，主动适应现存的社会环境和管理制度。

1.3原则及其优先顺序

城乡统筹具体方案的制定和实施，尤其是统筹规划和推动乡村转型升级，应该遵循四个具体原则：稳定、保护、协调、发展，且稳定应是第一位，然后是保护和协调，最后才是发展。“稳定”包括经济稳定和社会稳定；“保护”主要强调耕地、农业发展、农村建设、生态环境保护；“协调”着重于“三农”问题与城市化、计划与市场、局部与整体、成本与效益、短期与长期、城乡功能和产业结构的协调；“发展”主要包括收入、生活环境品质、精神文明、乡村社会结构、区域产业结构、区域整体竞争力等多个方面。

1.4发展目标

（1）空间发展目标

城乡统筹的空间发展目标应当是建构城乡共同构成的更有竞争力、更人性的空间系统，这个理想的区域空间系统应具有如下特征：整体功能协调、城乡功能互补、布局和支撑体系配套。

“整体功能协调”指城市与乡村的具体功能分配要能够促进区域整体利益最大化；“城乡功能互补”是指要从景观、产业、居住、医疗教育、收入、文化等方面去考虑城市与乡村的功能区别和联系，不能将“新农村”等同于“新村”，更不能在农村修建城市化居住区；“布局与支撑体系配套”则主要是为前两个目标服务。

（2）经济社会发展目标

城乡统筹的主要经济社会发展目标包括城乡共赢、区域整体达到最好的高级化、城与乡相对均衡发展三方面，这也是以区域的空间发展目标为基础支撑的。该经济社会发展目标追求通过合理的统筹规划同时满足城市与乡村的利益需求，也逐步提高区域的整体发展水平。

2.统筹城乡发展对策思路研究

面对我国城乡统筹发展的现状和需求，国内学者进行了诸多对策思路研究，主要表现在总体对策思路、专门对策思路和发展模式研究三个方面。

2.1总体对策与思路

目前，国内已有的针对城乡统筹发展的对策思路的研究主要涉及发展重点、关键点、阶段、切入点几个方面。张宏宇认为合理的城乡统筹应该充分考虑农村的公共产品供给、资源利用、工业化与城市现代化的关系、劳动力流动与产业转移的关系。杨涛等人认为城乡统筹主要是针对农民收入低的问题，可以通过提高农业效率、减少农村劳动力、对农业、农村进行政策、经济、技术支持来实现城乡统筹。

2.2专项对策思路

统筹城乡发展的專项对策思路主要是要统筹考虑城市与乡村的社会保障、财政政策、产业分布、收入分配、功能定位、就业政策、公共产品供给等问题。

城乡统筹要基于社会公平正义，根据各地农村的实际情况并参照当地城市的生活水平完善保障农民的基本生活权利的相关保障制度；城乡统筹要建立规范的城乡财政政策，财政投入要适当向农村倾斜，并适当增加对农业产业的投入；统筹城乡要求充分分析城市与乡村的资源特色，合理安排区域的产业布局；城乡统筹要合理调整城乡居民的收入分配结构，要着重解决农民收入低、增收困难的问题，也可以通过创建各种有利于农村劳动力转移的条件来逐步改善收入分配问题；城乡统筹要结合产业发展有针对性地确定乡村的功能定位；城乡统筹要完善就业政策，给予公民同等的国民待遇，保障农村人口公平就业的权利；城乡统筹要保障对农村的教育、科技、文化、卫生等公共事业的投入，并给予农民充分参与公共产品决策的民主权利。

2.3对相关研究的总结

近年来我国针对城乡统筹发展问题的研究内容逐渐丰富，研究方法也在不断创新，但大部分还停留在空泛的理论研究层次，而进行实地调查进而实证研究的则较少，对问题和事实的解释稍显不足：

（1）部分研究主要是针对城乡统筹的相关现象而缺乏深层次的探讨，研究问题的逻辑深度较浅，研究方法、案例研究也存在诸多不足；

（2）研究我国现状城乡统筹问题时结合市场化、工业化、城镇化、国际化过程的规律性研究缺乏，与其他国家的经验对接较少；

（3）大部分研究都忽视了统筹城乡发展的阶段性问题、发展方向、近远期目标以及各阶段发展目标之间的关系等问题；

（4）关于如何将统筹城乡发展的理论思维切实转化到具体政策的制定和调整中，避免理论思路和政策研究各行其是的研究比较缺乏；

（5）学界对城乡统筹的理解各有不同，关于乡村建设的规划设计和政策也很少以城乡统筹为主旨，反而是更优先地考虑其他因素，城乡统筹往往只停留在了政策层面。

3.我国城乡统筹发展历程

3.1城乡关系的演变

从新中国成立到如今，我国的城乡关系经历了以农促城、城乡竞争、重城轻乡、城乡统筹协调发展四个阶段，从最初的政府主导城市化发展到全国乡镇企业与城市发展竞争市场，从农民用廉价劳动力和乡村资源去支持城市建设到我们意识到乡村发展对城市、国家经济的重要拉动性，我国逐步开始探索调和城乡二元结构，以期通过城乡统筹发展实现城乡一体化建设。

3.2城乡二元结构的形成

城乡二元经济结构一般指在发展中国家由农业经济向工业经济过渡的过程中出现的农村传统的生产生活方式与城市不断进步的现代生产生活方式之间的不对称的组织形式和社会存在形式。由于历史、地理交通、思维和决策、制度和管理等因素，我国城市与乡村之间的经济发展、国民收入、文化教育、基础设施出现了极大的差距。城乡二元经济结构使得传统的农业生产难以持续增长，农民的收入难以提高，农村的需求结构得不到改善，从而也影响了区域的整体经济增长和经济利益。为了解决城乡二元结构的危害，应当对农业结构进行战略性调整，繁荣农村经济，并致力于政策调整和制度创新。

3.3城乡一体化建设

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，它包含统筹城乡建设布局、产业布局、基础建设、社会事业、两个文明建设等多方面的内容。城乡一体化把工业与农业、城市与乡村、社会各阶层公民当作一个整体进行统筹考虑和研究，通过政治、经济体制改革来谋求城市与乡村在规划、建设、产业、政策、生态环保、社会事业等方面的一体化发展，逐步改变我国的城乡二元结构，保证农民享有与城镇居民同等的社会权利和经济利益，实现整个区域的经济社会全面协调和可持续发展。

4.城乡统筹发展模式

在工业起步和发展阶段，无论是发达国家还是发展中国家的城乡居民的收入都都存在巨大的差距，这直接导致了二元经济结构的形成，其直接表现是农村居民与城市居民的经济收入和生活水平的差距明显拉大。对此，不同的国家或地区都采取了相应的措施，从而形成了不同的统筹城乡模式。

4.1国外发展模式

（1）英国城乡统筹实践

英国城乡统筹发展模式的成功是是资本逐利行为的结果。英国的城市工业发展迅速，能够为新劳动力提供足够的就业岗位，通过强制性产生剩余劳动力，逐步将农村劳动力向城市工厂转移，带动地区经济增长。英国的这种城乡统筹模式是以市场为主导的，其交易成本相对较低，城乡发展差距较小，城与乡能够充分融合、稳步发展。

（2）韩国城乡统筹实践

韩国曾是传统的农业国家。在跨越式工业化国家经济发展战略背景下，韩国工业取得了较大成效，同时也面临着二元经济的挑战。韩国通过采取与美国、日本经济紧密相连的模式，在几个五年计划后工业转变为出口导向性，使全国工业有重点地迅速发展，然后实行工业反哺農业，为农村人口创造了许多的就业岗位，并于1970年开展了著名的“新村运动”，探索了一条政府主导的、扩散型的农村工业化道路，从而实现其城乡统筹发展。

（3）日本城乡统筹实践

日本的城乡统筹发展是由政府主导的，通过优先在城市发展工业，逐步将一部分工业布局到农村地区，充分利用农村丰富的劳动力资源和易得的原材料进行就近生产，既降低了工业发展的成本，也为农民提供了大量的就业机会，这既增加了农民的经济收入，也减少了农村劳动力对城市的压力。

4.2我国的发展模式

我国的区域经济发展存在着严重的不平衡，东西部地区的工业在发展阶段上存在着巨大的差别，其相应的二元经济结构的表现形式也不尽相同。

（1）苏南“以乡镇企业为动力”模式

苏南地区的农民在政府引导下依靠自身力量发展集体经济，形成乡镇企业。借助其地理、区位优势，苏南农村与周边大城市联系紧密，广大农村成了区域经济发展的基础，通过其能动发展向城市渗透，为城市建设提供劳动力、生产资料和市场，逐步达到城乡互补[9]。

（2）北京“工农协作、城乡结合”模式

北京市是全国的政治文化中心，对周边郊区有极强的辐射带动能力。在城乡统筹工作中，北京市通过合资、合股经营的方式兴办工农联营企业，有效整合了城市的设备、技术、资金、管理和农村的土地、劳动力资源，同心协作谋求地区经济协调发展；城市工业适当向农村地区扩散，并向农村提供技术、管理、培训服务，为农民提供更多的就业机会，促使区域经济的城乡优势互补发展。

（3）新农村发展模式

发展农村并不一定是发展农业，前者的重点是如何因地制宜地发挥不同地区农村各自的优势，促进农民增收致富；而在发展农村特色产业、精致农业中，产品品质、文化内涵、环境保护、食品安全等问题都是社会关注的重点，这也是新农村发展要面对的艰巨任务。目前我国的新农村建设已经有工业企业带动型、特色产业带动型、畜牧养殖带动型、休闲产业带动型、商贸流通带动型、旅游产业带动型、合作组织带动型以及劳务经济带动型等八种可借鉴的起步模式。

（4）台湾农业现代化模式

台湾推行的农业升级计划，主要是将小块耕地整合为较大面积，这使农地变得比较方整，便于机械化操作。台湾当时的农地重划将传统农业的工作重点转化为农场经营，使农产品大幅度增产，农民的收入也得到提高，此外，这种模式还充分考虑了农产品的产销一体问题，在政府的引导和推动下积极开拓销售市场，保障了农产品的及时外销，也逐步缩小了城乡之间的差距。

4.3城乡统筹成功模式总结

（1）坚持政府引导和因地制宜

相对于城市，农业、农村与农民都处于弱势地位，而农业是解决人类基本需求的基础，是重要的基础产业，这就促使城乡统筹在实施的过程中形成相悖的两方面。在我国的现实国情下，只能由政府介入来解决这一悖论，国内外的成功经验都说明了这一点。

（2）兼顾效率与公平

各地城乡统筹的成功经验表明，兼顾效率与公平是成功推进城乡统筹工作的基础和保障。无论在那个国家或地区，优胜劣汰都是其经济市场的基本规律，而处于弱势地位的农村地区的经济、社会规模会逐渐缩小；在城乡统筹中，简单的优胜劣汰也并不能完全适应社会的各层级，我们不能简单地用自然规律替代社会规律，必须充分考虑城乡之间的公平。

（3）坚持以人为本和整体把握

城乡统筹的实质是归结于“人”这个社会主体的，其目的提高人民的整体生活水平，坚持以人为本是各地推进城乡统筹的基本原则；城乡统筹会涉及到社会的各方面，是一个极其复杂的系统工程，这就促使对城乡统筹工作要整体把握、系统推进。

5.认识与思考

根据以上学习和研究，我国要真正实现可持续性的城乡统筹发展，不能对国内外已有模式进行简单复制，而应当对当地自身的自然、人文环境进行具体分析，勇于探索实践，并从整体上把握城乡统筹的研究和实施。

（1）结合实际、因地制宜

在国外和我国共有多种成功的城乡统筹模式，它们各有其优劣势，在考虑我国的城乡统筹问题时不能简单的照搬模式，而要充分考虑到各地区的实际情况，因地制宜地采取相应的发展措施。

（2）大胆创新、勇于实践

城乡统筹对于许多国家来说都是个新的命题，在我国之前世界各国已有诸多实践经验，但鉴于资源、历史、文化、国情的差别，我们不能单纯地套用已有的成功模式，而应该在充分分析国内外已有成功经验和我国各地区经济环境、社会发展状况的基础上，大胆提出创新发展模式并勇于付诸实践，在实践中检验创新，这也给政府对城乡统筹模式的选择提出了更高的要求。

（3）整体把握、系统推进

正如上文对国内外城乡统筹成功模式的总结，城乡统筹是一个庞大的系统化工程，会涉及到社会多个方面的问题，因此我们应该充分考虑各方面将面临的问题和影响，提前做好考量，将城乡统筹当作一个有机整体来看待，在深入实地调研的前提下系统化地推进相关工作。

参考文献：

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作者简介：赵雪梅（1988-），女，四川三台人，硕士研究生，人文地理学专业，研究方向：城乡规划与城市设计。