基于城乡统筹角度下城乡规划改革探讨

摘要：《中华人民共和国城乡规划法》中将城市和乡村的规划编制与管理体系纳入其中，进行统一管理，促进了城乡统筹的发展。而各省在此基础上，结合地方城乡的规划条例，以城乡统筹为理念对城乡规划体系进行改革。本文分析了当前我国城乡规划存在的主要问题，对基于城乡统筹角度下城乡规划改革进行探讨，归纳总结城乡规划体系进行改革创新途径，以期为我国城乡规划改革提供借鉴。

关键词：城乡统筹；城乡规划；改革

一、当前我国城乡规划存在的主要问题

（一）城乡规划编制法规体系中存在的主要问题

在《城乡规划法》出台之前，我国城乡规划法体系主要以《中华人民共和国城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》为核心，分为城市体系与村镇体系。但是在实际的城乡建设管理中，建制城市与县城由城市建设管理，建制镇与集镇、村庄都由村镇建设管理。在《建制镇规划建设管理办法》出台之后，规定“建制镇”是指国家按行政建制设立的镇，不含县城关镇，导致县级以下的建制镇管理体系成为了独立的系统。由于两个规划编制法规体系技术标准不统一、存在表述不正确的地方，导致两个体系不能配套，无法完整衔接，制约了城乡规划的调控作用。

（二）城乡规划编制体系中存在的主要问题

我国法定的城市规划编制体系较多，包括城镇体系规划、分区规划、城市总体规划等。城市整体规划的内容过于杂乱，缺乏科学性，规划编制主体的多元化导致规划名目众多且难以协调，缺乏具有权威性的规划。并且，城市规划和村镇规划从法律依据、内容深度到技术规范等都有各自体系，难以进行全面整合。

（三）城鄉规划管理中存在的主要问题

许多地市级的规划管理部门不属于政府组成部门，市、县的规划管理机构大多为事业局，不是法定的行政主体，而建制镇与集镇的规划管理没有专门管理机构，导致存在管理职能不到位的情况。此外，规划管理部门的管理经费至今都没有真正纳入各级公共财政的预算当中，工作经费无法落实。

城乡规划是基于城乡统筹理论的规划，是在现有的法定规划层次上探讨新的规划编制体系，但并没有对原有规划进行全部否定。城乡总体规划在体系架构上不能脱离城乡规划体系结构，在整合方法中也必须紧随城乡统筹规划的理论与实践探索。

二、基于城乡统筹角度下城乡规划体系的改革要点

（一）建立适应于我国城乡统筹发展要求的城乡规划体系

从国家角度而言，建议国家法定规划序列中纳入剩余的区域规划或城镇群规划；从省级角度而言，建议将城乡总体规划编制覆盖到整个区域，并且根据实际情况编制次区域规划；从直辖市和地级市角度而言，同样建议全域进行规划编制，并将市域的城乡总体规划替代城镇体系规划；从县级角度而言，建议仅编制县域总体规划。做到“一级政府、一级事权、一级规划”原则。此外，还需要制定符合中国大小城镇的规划体系。

（二）建立适用于我国城乡统筹发展要求的规划编制内容

必须强化省域统筹的发展，科学合理的配置重要的资源空间，将资源配置作为主体，协调并落实各项规划；而省域范围内的市域需要强化城乡、地区、各级部门之间的协调，统一规划与实施；县域要落实总体规划与土地利用规划的衔接，在全域空间范围内建立管制体系；镇域的总体规划要明确引导社区与农村散居的规划，强化产业规划；乡村规划要求根据实际情况确定村民与村庄的发展需求建立编制内容。

（三）理顺我国各级政府城乡规划管理的对策

第一，建立和落实国家和省级出台的城乡规划，且国家和省级规划的主管部门要具备实施《全国城镇体系规划》、《省域城镇体系规划》等规划的协调权与监督权；第二，合理规划机构设置、人员配置、办事流程等，优化城市和县级的规划石泉，提高城乡规划改革效率；第三，完善镇、乡的规划事权，使镇、乡都有相应的规划许可权。

（四）整合城乡规划与其它规划的构想

整合城乡规划需要循序渐进，逐步整合城乡规划与其它规划。将县级城乡规划统筹作为其它规划的重点内容。尽快总结和推广各城市开展县域规划的成功经验，完善国家法定规划。此外，还要城乡规划整合其它规划的能力，在整合时，城乡规划相关部门要主动积极的采取措施，尽快完成城乡规划与其他规划的整合。

三、基于城乡统筹角度下城乡规划创新思路

（一）实践“自下而上”推动国际层面改革

通过笔者对城乡规划改革成功案例以及在全国各地城乡统筹背景下正在开展的城乡规划改革实践研究发现，城乡规划改革不能仅仅局限于地方层面，而应该通过实践经验对其进行反复的思考，将我国城乡规划改革所面临的问题与挑战进行分析，反馈到国家层面，提出国家层面城乡规划改革的整体思路、目标和对策，自下而上的推动国家层面城乡规划的改革。并且通过“上下”互动，实现政策制定与实施，使城乡规划改革的各种政策措施更加具有操作性。

（二）建立新型城乡统筹发展规划体系

基于城乡统筹角度下，城乡规划改革的总体整合，不仅包括了城乡规划自身的改革，同时也包括城乡规划与其它规划的整合，并通过整合增强城乡规划的统揽能力，使其更加具有科学性、合理性。建立新型且适合城乡统筹发展的规划体系与工作机制，是城乡规划改革的新理论与新方法。

（三）突出本土文化特征

要避免城乡规划的同质化现象，就必须突出本土特色与文化特征。每个城市或乡镇都有属于自身的元素符号，例如丰富的历史文化资源、独特的自然景观等，因此在规划起点就需要对规划项目进行文化内涵的挖掘，打破千篇一律的规划模式。

结束语

城乡规划对各项规划具有统筹作用，其目的是落实城乡经济与社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划等等，协调整合城乡内各层级的总体规划及交通、水、电、气等专业部门规划，是城乡规划改革的主要途径。城乡统筹的科学理论和方法对于城乡规划改革而言具有重要意义，在城乡建设不断发展的今天，我们需要将城乡统筹理论作为规划改革指导，使城乡规划的过程更加科学化，充分发挥规划改革的作用。

参考文献：

[1]王芳 易峥.城乡统筹理念下的我国城乡规划编制体系改革探索[J].规划师，2012（03）：64-68.

[2]李晓江 覃继牧 蒋勇.城乡统筹视野下城乡规划的改革研究[J].建设科技，2014（Z1）：66-67.

作者简介：曹枭（1985.05-），男，汉族，江西南昌人，本科，单位：山东省城乡规划设计研究院，职称：中级/工程师，研究方向：城市规划。