刑事申诉异地审查制度研究

曾丽

【摘要】聂树斌一案引起了社会舆论的注意，更是引发了对司法公正的讨论。2014年12月12日，最高人民法院指令山东省高级人民法院对聂树斌案进行复查一举，开启了中国刑事申诉异地审查的先河。刑事申诉异地审查制度在2015年1月29日最高人民检察院关于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见中也提到了，要探索建立刑事案件申诉异地审查制度，规范冤假错案发现受理、审查办理和监督纠正机制。故刑事申诉异地审查制度的建立具有十分重要的理论意义和实践价值。

【关键词】刑事申诉；异地审查；审查制度

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）11-089-02

一、刑事申诉异地审查制度提出的背景

刑事申诉，一般是指申诉权人不服法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定，向具有申诉管辖的司法机关提出申请，要求司法机关对原案重新审查处理的行为。近年来，国家工作人员尤其是领导干部职务犯罪现象有愈演愈烈之势。为了更为有效地打击职务犯罪，避免不良因素带来的干扰，保证办案质量，提高办案效果，各地司法机关都在积极探索刑事案件异地管辖的侦查和审判方式。尽管职务犯罪异地管辖目前法律没有特别规定，但实践中却具有准法律上的程序效力。尤其是对通常所谓高官腐败犯罪，司法机关目前基本采取异地管辖的追诉机制，以至形成了一种特有的司法反腐的“中国模式”。

中央政法工作会议首次提出建立刑事案件申诉异地审查制度，即对一些久拖不决的申诉案件启动异地审查，以期打破司法过程中的地方保护主义。对于刑事案件申诉的异地审查，此前的司法实践中几乎没有，只有在广受关注的聂树斌案中异地复查作为一种临时性程序被提出。从司法实践来看，刑诉法对于申訴已有明确的程序规定。出于司法效率的考量，申诉案件应首先鼓励在本地进行审查，但异地审查可以作为对于现有申诉制度的一个重要或者说不可或缺的补充。一旦本地法院开始复查，但长期不作出答复，这样的案件在一定条件下就可以纳入异地审查的范畴。

异地，确实能有效排除案件查处中的各种干扰和阻力，有利于“去地方化”法目标的实现。最典型的例子莫过于高官腐败犯罪案件的异地审判，如今我国对于90%以上的高官腐败案件基本实行了异地审判，这已经成为一种司法惯例。异地审判可以有效突破腐败高官的“势力范围”，防止地方保护和不当干预，有效排除地缘人际关系网的束缚，保障办案人员的人身职业安全免受打击报复，为保证独立审判创造客观条件，在一定程度上确保司法公正。法治建设的问题导向，促使改革顶层设计清晰呈现：党的十八届三中全会提出建立“与行政区划适当分离的司法管辖制度”；党的十八届四中全会明确，最高法院设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政和民商事案件。这无疑都是对司法“去地方化”的重大改革。最高检提出建立刑事案件申诉异地审查制度，亦是在这大背景下的有益尝试，能更好地督促法院对案件进行申诉审查工作。当然，更重要的还应该考虑赋予上级法院更多的制约权，推动本地更有效地进行申诉审查，而不是过多地适用异地审查。毕竟，有效的司法制度应该是能通过自身合理运作便能达至公平公正的制度。

二、刑事申诉管辖的存在问题

（一）易受先入为主思想的影响

办案人员在复查本院办理过的案件时，因该案是由本院作出的决定，有的案件的最终处理决定还是经检察委员会集体讨论通过的，因此难以在复查中发现并纠正错误。

（二）有人际关系上的羁绊

司法公正是我们努力追求的目标，但人际关系的影响在现实中的确客观存在着。在办理刑事申诉案件过程中，有的承办人员会有一种心理负担，复查时如提出疑点，原案承办人员很有可能会对其有不理解的看法，认为是对自己办案水平的否定。这样，申诉案件的承办人有时会不自觉地尽可能认同原办意见，致使申诉人的合法权益得不到切实有效的维护。

（三）因公信度的降低而形成越级访和缠讼

一方面，申诉人总认为原办检察院复查刑事申诉案件，自我纠正的难度很大，加之提出申诉又不受级别管辖的制约，倾向于到上一级或更高一级的部门去解决问题，形成越级访。另一方面，上级检察院通常会把越级的申诉批转到基层去办理，使申诉人那个对检查机关办理刑事申诉案件的程序和公信度产生怀疑。而且，申诉人不得不从原地起步。一些申诉人经常会往返于上下多个环节，难以彻底息诉。

（四）异地管辖还缺乏严格的法律制度

尽管《刑事诉讼法》第26条的规定，可以视为对异地审判管辖问题提供了条文依据，从形式上看，推行异地审判管辖并没有超出上述法律、司法解释规定的范围。但是根据最高法院《解释》第116条，第117条规定：人民法院对人民检察院提起的公诉案件，应当在收到起诉书后，由审判员审查以下内容：案件是否属于本院管辖，对于不属于本院管辖的，应当决定退回人民检察院。同时最高法院《解释》第18条还规定，“有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因，不宜行使管辖权的。可以请求上一级人民法院管辖；上一级人民法院也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖”。而在实际操作中，检察机关从案件角度考虑，到异地法院提起公诉，即使异地法院同意接受管辖，再由受诉法院向上一级人民法院报请指定自己管辖，实为无法可依。更为严重的是有的法院将案件受理、换押、送达后才向上一级人民法院报请指定管辖。

（五）法、检、公之间缺乏协调与配合

我们知道，一个采取异地管辖模式追诉的职务犯罪刑事案件，不单单涉及异地公诉，还涉及异地审判、异地羁押等方方面面的因素，需要统筹安排、统一协调，需要公检法机关之间良好的衔接、配合。目前，对于省部级以上官员职务犯罪案件，因为事关重大，往往由最高司法机关直接出面，亲自部署督办，在异地管辖办案过程中，一般较少出现问题和摩擦。但那些较低级别职务犯罪案件在异地管辖过程中，则往往“好事多磨”。表现在异地公诉和异地审判的衔接方面，由于缺乏事前沟通协调，有时会使法院在报批管辖、换押、送达上措手不及，时间上出现偏差，造成公、检、法三机关工作的相互推诿，由于司法程序上的不统一，容易造成超期羁押。

（六）异地管辖有可能带来执法上的失衡。

贪污、贿赂等职务犯，刑法规定以犯罪数额为主要量刑依据。由于目前我国各地经济发展水平相当不平衡，因而各地对职务犯罪案件量刑上所依据的数额规定也是有差异的，有时差异甚至还比较大。同样一个犯罪数额，在经济发展水平较高的省市也许只算一般情节，但放到经济发展水平低的省市就有可能被认定为数额较大甚至巨大。这样无形中就会导致量刑尺度上的差异和失衡。经济发达地区的犯罪被指定到经济欠发达地区异地管辖，被告人被判处的刑期可能比在原犯罪地要重，而经济欠发达地区的犯罪被指定到经济发达的地区管辖，被告人被判处的刑期可能比在原犯罪地要轻。地域经济发展不平衡问题而造成的对同等案件司法处理上的“不同等”，审判结果就会出现不平衡。

三、刑事申诉异地审查制度的重构

（一）异地审查制度的重构

1.不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，由上一级人民检察院指定下级人民检察院将案件移送其它同级人民检察院办理，维持的，由异地人民检察院直接作出决定；需要改变原决定的，报请上一级人民检察院最终决定。

2.对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉，由上一级人民检察院指定下级人民检察院将案件移送其它同级人民检察院办理，不提请抗诉的，由异地人民检察院直接作出决定；需要提请抗诉的，按照刑事诉讼法律的有关规定办理。

3.为避免缠讼，相应地对申诉的次数和期限作出明确的规定。

（二）设立指定异地审查制度的依据

1.回避制度更应当融人到诉讼终结后作为救济手段的刑事申诉这一司法活动中去。

2.在诉讼实务中，依照我国刑事诉讼法和有关的司法解释，无论是在侦查、审查起诉还是在审判程序中都有上级机关指定下级机关将案件移送其它同级异地管辖的操作，在实践中也起到了比较积极的效果。

参考文献：

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[3]张艳滨，李琼璐.当前刑事申诉案件息诉难点分析及对策[J].司法实践，2015（03）.