论服务型政府建设与政府目标管理的兼容

朱文艺

【摘要】服务型政府是当前我国政府改革的主要目标，目标管理是当前我国政府管理的主要工具，新的改革目标与老的管理工具两者各有优势劣势，需要而且能够兼容。二者兼容的意义在于提升服务型政府建设的操作性，改善政府目标管理的开放性和民主性。二者兼容的途径是在政府目标管理的四个环节中进行主体、客体和过程等方面的调整，同时将服务型政府建设所需的三大基础纳入目标管理的过程中。二者兼容具有难度，但在实践中已经出现了成功的案例。

【关键词】服务型政府；政府目标管理；绩效管理

中图分类号：D62文献标识码A文章编号1006-0278（2015）11-079-02

“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或政府形态。其重心在于社会服务；它提倡公民参与，并健全公民参与机制；它与公民之间存在平等、合作的新型互动关系；它是对传统政府模式的根本性改变或超越。①服务型政府是当前中国政府改革的主要目标，是符合中国特色社会主义要求的政府模式。在论及服务型政府构建路径时，现有成果较多地关注了政府自身建设、公民社会培养、政治体制改革以及执政党能力提升等较为宏观的方面，没能关注到服务型政府如何借力甚至兼容现有的政府管理工具的现实问题。徒法无以自行，随着服务型政府建设的逐渐推进，理论研究必然会关注到具有操作性的工具层面的问题。

政府目标管理是当前我国应用最为广泛的政府管理工具，对各种公共管理理论、方法和技术具有很强的兼容性。它是各级政府及其部门通过设定分解目标，过程督查，目标考核，考核结果应用四个环节，对组织活动和组织发展进行管理的一种理论思想、技术方法和管理制度。目前我国政府目标管理存在诸多问题：将目标管理等同于传统的计划管理；目标设定对群众需求了解不够充分；目标分解方式缺乏甚至没有下级人员参与；评估对人而非对事，评估工具不科学，评估主体单一。②这与二十世纪后期西方政府目标管理从古典主义走入现实主义③后的诸多变化相比，与我国政治文明和社会发展的现实需求相比，与服务型政府建设的长遠目标相比，无疑需要改进。

服务型政府作为当前我国政府改革的目标，其价值取向对政府管理实践具有导向性；政府目标管理作为当前应用最为广泛的政府管理工具，是最具现实性和操作性的政府管理工具，二者的兼容，可以相互促进，扬长避短。具体而言，二者兼容的意义、方法和预期如下。

一、兼容的意义

其一，服务型政府建设可以为政府目标管理提供理论指导和优化思路。

目前我国政府目标管理实践存在诸多问题，最根本的原因是缺乏科学的理论指导。业界不清楚目标管理应该在什么样的指导思想下通过怎样科学的流程来落实，于是往往根据经验行事，这就出现了领导班子定目标，由上往下分派目标，通过督查控制下属，仅由领导对下属进行以人为中心的考核，考核结果仅仅用于奖优罚劣等现象。目标管理理论上具有的诸多优点在当前我国政府管理实践中并没有得到有效发挥，如提升生产力和绩效，能动适应不断变化的社会趋势和潮流④，改善几乎所有情景中的计划、协调和控制⑤等。服务型政府建设恰恰为此提供了理论指导和优化思路。

其二，政府目标管理可以为服务型政府建设铺路。

正如施雪华老师所言，服务型政府在本质上是后工业社会的治理模式，因为后工业社会的生产力发展为其奠定了物质基础，菱形社会结构为其奠定了阶级阶层基础，公民社会成熟和完善为其奠定了社会基础。这三大基础，目前中国都不具备，换言之，正处于从传统社会（农业社会、前工业社会）向现代社会（工业社会）转型期间的我国，较为薄弱的经济基础，金字塔形的社会结构，欠发育的公民社会都是服务型政府建设的不利条件。

二、兼容的方法

服务型政府建设与政府目标管理兼容的方法在于：通过政府目标管理的四大环节中对管理主体、管理客体、管理过程的调整，贯彻服务型政府的诸多诉求；调适优化后的政府目标管理，以民主性和开放性，为服务型政府建设奠定更佳的经济基础、社会结构和公民社会基础。

（一）政府目标管理四大环节的调适

1.目标设定分解环节的调适

目标设定分解是政府目标管理的第一个环节，传统的做法是政府系统内部的上下级（上下级政府、一级政府和其所辖部门、部门领导和下属）共同商定组织目标、指标和权重，分解确定各自的权利义务并签订《目标责任书》。这里的“上下级”不包括政府系统外部的公民，但是服务型政府以社会服务为政府职能的重心，提倡公民参与并健全参与机制，与公民平等合作，这就要求目标设定环节的主体、客体和过程都要进行调整。

首先，目标设定主体的多元化和多层次化。服务型政府强调公民参与，这为该环节仅引入了一个系统外部的主体——公民，而且增加了目标设定主体的层次。根据政治和管理的逻辑，目标设定应该先由公民和政府商定，而后才是政府内部的协商分解问题。这在代议制环境下意味着政府目标设定需要面向社会征集意见，与政协协商，经人大审定，而后才是行政机关内部的协商分解。

其次，目标设定客体的调整。目标设定的内容，传统上由政府感知和表达的较为笼统的“经济社会发展”构成，各级政府采用的指标大同小异。服务型政府要求让公民表达公共服务需求，因此政府目标设定需要对公民的公共服务需求进行调研，确认其具体内容和轻重缓急，据此进行目标设定。第三、目标设定过程中政社互动增加。服务型政府对公民参与及其机制的强调，要求政府目标生成在纳入舆情监测和公共服务需求调查的结果，形成目标草案后，需要通过媒体、网络等技术手段进行公众意见征集，对草案进行修正，尽量减少政府目标与公民需求的偏移。

2.目标督查环节的调适

目标管理督查是目标管理的第二个环节，传统上是由上级或专设的目标管理机构对目标责任单位完成目标的进度、质量、合法合规性等进行督促检查，以实现协调和控制的活动。服务型政府建设对本环节的影响在于督查的目的、主体、内容、结果公布和约束都需进行调整。

首先，督查的目的由控制转向协调。服务型政府的重心在于社会服务，反对官员本位，其关注的焦点在于政府能否提供良好的社会服务，不关注官僚机构内部人员控制，因此督查的目的也应该由控制转向协调，帮助解决目标推进过程中的问题。

第二，督查主体的扩员与深化。服务型政府强调公民和社会组织的参与，因此督查主体除上级或专设的目标管理机构之外、人大、政协甚至直接利益相关者代表都可以对目标完成情况进行督查。

服务型政府强调责任、法治、透明、廉价和效能，因此督查内容除传统的进度、质量与合法合规性之外，条件成熟时还应涉及预算执行、成本效益等项目。当公民社会足够成熟和主动，服务型政府“从积极服务型政府过渡到回应服务型政府⑥时，这些督查内容必然成为现实。

第三，督查过程需注意结果公布范围扩大和约束硬化。服务型政府要求这些信息需要向人大、政协、直接利益相关者代表传递，必要的情况下可以通过媒体、网络直接向全体公众公布，方便公民参与监督。要求人大、政协、利益相关群体和普通公民的督查结果同样能够进入行政问责程序，对目标责任单位产生硬性约束。

3.目标考核环节的调适

目标考核是政府目标管理的第三个环节，服务型政府要求考核主体多元化、考核权重侧重公民评价、考核结果公开化。首先，考核主体多元化。服务型政府对公民本位和社会本位的强调，以及目标设定主体的多元化客观上也要求对考核主体做出相应的调整。

第二，考核权重侧重公民评价。目标管理考核传统的做法是由上级和部门领导组成考核组，对考核对象进行打分，这种做法容易导致目标执行者向上看而非关注公民需求，因此有违服务型政府要求。服务型政府要求目标管理考核的权重侧重公民满意度（或投诉率）。第三，考核结果公开化。传统的目标考核结果往往只在政府系统内部通报，并不向社会公开，这容易导致理性的无知和政治冷漠，不利于公民社会的培育。因此下一步的优化思路是考核结果的公开化。

4.目标考核结果应用环节的调适

目标考核结果应用是政府目标管理的第四个环节，通常表现为奖优罚劣，这对于服务型政府建设来说是必要的然而是不够的，至少还应该进行标杆管理和下一周期的目标调整。

首先，实行标杆管理。其次，根据本目标管理周期的目标任务完成情况和对未来的环境预期，调整设定下一周期的目标草案，准备接受新一轮的公众意见征集、政协的协商和人大的审定。

（二）服务型政府基础的逐步奠定

服务型政府主要的基础在于后工业社会发达的生产力、菱形的社会结构和成熟的公民社会，理想和现实的差距只能一步步弥补，政府目标管理提供给了具有现实性和操作性的管理思路，即将服务型社会建设所需的三大基础纳入政府目标管理的全过程。

首先，将服务型政府建设所需的三大基础纳入目标设定环节。目前各地政府的目标设定围绕“经济社会发展”进行，社会发展事实上包含了社会结构优化和公民组织培育，但是在具体指标的选择上，各地政府往往将社会发展等同于了社会事业（教科文卫体社保安全环保等）发展，虽然社会事业发展对社会结构优化有好处，但是与公民社会培育并無多少联系，尤其政府如果对社会事业发展管控过严，可能还会压缩公民社会的生存发展空间。所以，服务型政府基础的奠定，需要对社会结构调整尤其是公民社会培育设定指标。

其次，随后的目标督查、目标考核以及考核结果应用都应该围绕生产力发展、社会结构完善和公民社会培育开展，并且尽量实现主体多元化化、过程民主化和结果公开化。

服务型政府建设和政府目标管理的兼容不可能一蹴而就，而是一个渐进调适的过程。就服务型政府建设而言，它存在积极服务性政府和回应服务型政府两个阶段，两阶段存在对服务型政府本质实现程度、动力结构、所处行政环境等六方面差异。根据孙萍等学者的观点，我国还处在第一阶段的初期。就政府目标管理而言，它存在两种派别和三个阶段，其派别分为以乔治·奥迪奥恩为代表的古典机械主义和以彼得·德鲁克为代表的现实主义，二者在假设、激励、评价、目标属于谁、自尊、目标和目的、相互的依赖、群体有效性、管理的批判、合作伙伴关系、公共责任、管理的未来指向方面各有异同。目标管理三个阶段包括：强调改善管理者个人的工作的初级阶段；专注整个组织近期总效果的中级阶段；平衡和指导每个管理者来达成组织远景目标的高级阶段。仔细观察，当前我们的政府目标管理还偏向于古典机械主义和中级阶段。服务型政府建设与政府目标管理二者的兼容将互相推进，但是也需要智慧、努力和耐心。

注释：

①施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J].社会科学，2010（2）：4-5.

②赵永贤.目标管理中存在的问题与对策[J].江苏社会科学，2006（6）：86-87.

③Harry Levinson. Management by Objectives： A Critique Training and Development Journal，1972-4：3-8.

④[美]海因茨·韦里克.卓越管理：通过目标管理达到最佳绩效[M].李平，徐谡，译.成都电讯工程学院出版社，1988：245.

⑤Martha Lewis. Management by Objectives： Review， Application， and Relationships with Job Satisfaction andPerformance.The Journal of Academic Librarianship. 1980-1：330-334.

⑥孙萍等.服务型政府发展阶段探析[J].东北大学学报，2012（1）