我国重金属环境污染损害补偿问题思考

张希柱 刘占旗 杨乔 段小丽

摘要：对我国重金属污染环境健康损害补偿工作现状进行分析，并结合我国国情及日本重金属污染健康损害补偿制度，提出适合我国的政策建议。建立和健全法律法规体系，制定环境重金属污染健康损害判定和补偿标准，加强重金属污染环境健康损害状况的监督监管，是解决我国环境重金属污染健康损害补偿的关键。

关键词：

重金属；环境污染；损害补偿

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.011

中图分类号：X22文献标识码：A文章编号：2095-6444（2015）04-0045-03

随着我国30多年来快速工业化进程和经济持续高增长，环境重金属污染及其对居民健康的影响引起广泛关注[13]。重金属具有神经毒性、生殖毒性、致癌性，且可在环境中长期累积，已成为我国局部地区环境污染健康损害纠纷案件的诱因之一。据统计，2011—2013年，环境保护部共接报处置35起环境与健康事件，其中涉及重金属的有17起，占总数的48.6%。在这些纠纷和事件处理过程中，由于重金属损害补偿法律法规、政策和标准的缺失，多数纠纷难以得到圆满解决。

本文对我国环境重金属污染健康损害补偿现状进行了简要概述，同时结合我国国情并借鉴日本重金属污染健康损害补偿机制，提出加强我国重金属污染损害补偿工作的政策性建议，以促进我国环境重金属污染健康损害补偿法规体系的早日出台完善。

1我国环境重金属健康损害补偿工作现状

目前，我国《民法通则》、《环境保护法》等法律对环境污染健康损害补偿作了一些原则性规定，但未对环境污染损害补偿的项目和标准做出明确规定，缺乏可操作性强的环境污染致健康损害补偿办法，导致环境污染健康损害案件得不到合理解决，尚无行之有效的健康损害补偿办法。从国内少数几起严重的环境重金属污染致健康损害案例看，目前补偿基本是以行政救济为主，补偿内容以财产损失为主，对健康损害的考虑较少，且补偿金额是否合理也无从考证[4]。

1.1法律法规和制度不健全

对于因果关系明确的人身损害侵权案例，诉讼是部分环境污染健康损害补偿案例的处理方法之一。然而，重金属环境污染健康损害补偿是一项系统工程，需建立一套完整的环境污染健康损害补偿制度。当前我国涉及环境损害补偿的有关法律法规包括《侵权责任法》、《最高人民法院关于审理人身损害补偿案件适用法律若干问题的解释》等，然而这些法律法规并未对重金属环境污染健康损害补偿，尤其是因果关系认定做出明确规定。现阶段，在重金属健康损害事件中，往往面临缺乏法律依据、举证难、立案难的困境。此外，重金属环境污染健康损害补偿方式、补偿金来源及筹措方式均不确定。这些制度的缺失是重金属环境健康损害案件难以处理的根本原因。

1.2损害判定和认定标准缺乏

在重金属环境污染健康损害纠纷案件发生后，判定公众健康损害是否由重金属环境污染所致、重金属环境污染在健康损害中的归责原则，是实施补偿的关键问题，需要重金属环境污染健康損害判定标准及认定制度的技术支撑。虽然我国现阶段已有很多相关研究积累，也有职业健康损害判定的有关经验可以借鉴，然而我国当前针对重金属环境污染健康损害的认定机构不健全，也尚未建立专门针对环境重金属健康损害的判定及认定标准和技术规范，成为影响补偿实施的瓶颈。

1.3行政调解模式无法满足需求

在我国重金属环境健康损害纠纷案件的处理过程中，目前往往是政府主导的行政调解模式，如湖南浏阳镉污染事件、陕西凤翔铅污染事件等，通过对健康损害案例采取医学干预、对企业采取行政干预、对公众居住地采取搬迁等措施，可在较短时间内平息纠纷。但对于因重金属环境污染致使健康遭受长期损害的公众，不能仅靠政府调节。同时，政府主导的行政调解模式也不适用于环境重金属污染低水平长期暴露所致健康损害的纠纷处理。

2日本损害补偿制度概况及对我国的启示

2.1日本环境重金属污染健康损害补偿制度概况

20世纪60—70年代，日本环境污染健康损害事件集中爆发，许多地方发生了不明原因的“怪病”，引起了民众的恐慌和社会的不稳定。例如，因环境镉污染和汞污染，致使大量居民出现了慢性镉中毒（痛痛病）和甲基汞中毒（水俣病）等。不但对当地公众健康造成了严重损伤，政府和企业在处置纠纷和进行健康损害补偿方面也付出巨大代价。这些事件的爆发，促使日本加快了受害者与排污企业协商—政府调解—《公害健康被害补偿法》立法实施的进程。截至20世纪80年代末，在多部门、多机构的密切合作及共同努力下，日本环境污染健康损害事件的蔓延趋势基本得以遏制，随即将补偿的重点转移至曾经生活在污染区域但不满足认定条件的居民的“抚慰性”补偿上来。

（1）补偿对象。日本重金属污染致公害补偿对象包括特定的补偿人群（通过申诉并被认定为公害病）及《公健法》指定的在二类地区居住并患有相关疾病的人群，如熊本、新潟的水俣病患者及富山县的痛痛病患者。

（2）补偿办法。对于二类地区的患者，《公健法》只负责认定，而不涉及补偿，具体补偿办法由涉事企业与受害团体协商或签订协议。补偿的内容主要有三项，即补偿费用、公害保健福利事业及公害健康受害预防事业。

（3）补偿金来源。遵循污染者负担的原则，日本公害补偿金通过向污染制造者征收税收的方式获得。公害健康受害补偿制度将污染者与受害者之间的损害补偿通过制度快速地解决。而公害保健福利事业及公害健康受害预防事业则由国家、地方、污染企业共同承担。

建立健全法律法规体系，制定健康损害判定和补偿标准，加强监督监管，是解决我国环境重金属污染健康损害补偿的关键。

2.2日本重金属污染健康损害补偿制度对我国的启示

在制度构建方面，作为司法救济的有力补充，日本在法律的基础上开展的行政救济处理不失为一种可以借鉴的做法。实施行政救济，其出发点就是谋求对公害健康受害者的迅速救济，以弥补司法救济的不足。日本的公害健康补偿有专门的法律支持，对补偿范围、补偿内容、补偿经费来源等都有明确规定，使行政救济置于法律的监督之下。同时，对于损害的认定，日本在环境污染区域划分、补偿对象认定等方面均有具体规定，使得损害认定的可操作性较强。

3加强我国重金属污染损害补偿工作的建议

我国虽然尚未爆发像日本公害类似的大规模重金属污染环境健康危害事件，然而重金属污染的环境健康问题已经凸显，在局部区域已经严重影响到人群健康和社会稳定。因此，应充分认识到我国重金属污染环境健康问题的艰巨性、长期性和复杂性，加强制度、技术、标准和规范建设，防患于未然。

3.1建立健全环境污染健康损害补偿法规和制度

以新修订的《环境保护法》和《侵权责任法》等为依据，结合我国重金属环境污染健康损害现状，在研究借鉴国内外有关重金属健康损害侵权补偿经验的基础上，参考相对成熟的我国职业健康损害补偿工作形式，制定出环境重金属污染健康损害补偿原则和补偿办法，建立健全重金属环境污染健康损害的认定、补偿金征收和支付、健康补偿等制度。

3.2构建多元化重金属环境污染健康损害补偿制度

建立重金属环境污染健康损害补偿金的来源、征收、支付及管理办法，为实施重金属环境污染健康损害补偿提供资金保证；探讨污染者补偿、环境污染责任保险、环境健康损害补偿基金、国家补偿等多种形式的补偿金来源模式，为不同污染责任主体、污染类型、损害后果的补偿支付提供资金来源；建立重金属环境污染健康损害认定专业第三方机构咨询制度。

3.3制定环境重金属污染健康损害判定和补偿标准

针对我国重金属污染的健康损害特点，依据不同类型的重金属环境污染健康损害特征，研究其损害的认定标准，制定补偿标准。结合重金属污染健康损害所致受害人的伤残等级、对医疗和护理的依赖程度，对受害人进行劳动能力鉴定；依据受害人的重金属污染接触史，制定重金属污染健康损害认定标准；研究重金属污染健康损害认定程序，对重金属污染健康损害受害人的鉴定申请、鉴定过程、鉴定结论等做出程序规定。

3.4加强对重金属环境污染健康损害状况的监管

在重金属环境污染健康损害调查的基础上，对重点地区重金属污染健康损害状况进行风险分区和分级，以进行更加有针对性的污染防控；对重金属环境污染治理效果及健康损害进行科学的预判预测，加大对涉重企业的环境执法力度，为提早采取干预措施以及实施和调整重金属污染健康损害补偿政策提供依据；对申诉人的申请、健康损害的认定、认定机构的资质、补偿支付以及补偿金的征收与管理等加强监管，并在严格监管下科学有序地实施。

4结论

现阶段，我国环境污染问题以及由此引发的群体性事件已成为热点、焦點和难点问题。这些频频发生的环境污染事件在给当地百姓健康造成危害的同时，也给当地政府的公信力带来了考验。应在建立和健全我国环境污染健康损害补偿法规和制度的基础上，制定科学的认定和补偿标准，通过对补偿资金的来源、征收、支付及管理的监管，逐步构建多元化的重金属环境污染健康损害补偿制度，改变政府主导的行政调解模式和监管的被动局面。同时，在充分保障环境重金属污染区域暴露居民的健康权益的前提下，开展对环境健康受害者的社会救济，最大限度地缓解重金属污染健康损害后果，促进环境健康风险防控成为社会公众的普遍共识。

参考文献（References）：

[1]李涛， 谭雪， 买亚宗， 等. 海浪河流域重金属污染评价[J]. 干旱区资源与环境， 2015， 29 （1）： 111118.

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[3]胡星明， 王丽平， 毕建洪. 城市大气重金属污染分析[J]. 安徽农业科学， 2008（1）： 302303.

[4]林海鹏， 武晓燕， 路文芳， 等. 我国环境污染健康损害补偿现状研究[J]. 中国人口·资源与环境， 2013， 23（5）： 7477.