深入推进环评管理改革创新

孙钰

摘要：环境影响评价是环境保护参与国家经济运行决策的第一窗口。为了提升环境影响评价质量，推进环评行业管理改革创新，近期，环保部门先后采取一系列行动，修订《建设项目环境影响评价资质管理办法》，深化推进环评资质管理；开展环评机构专项整治行动，规范环评技术市场秩序；促进环评与排污许可的深度融合，强化排污许可制度在环境管理中的核心地位；加强规划环评落地，利用规划环评推动绿色转型。

关键词：

环评管理；改革；环评资质；排污许可制度；规划环评

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.006

中图分类号：X820.3文献标识码：A文章编号：2095-6444（2015）06-0027-03

环境影响评价是环境保护参与国家经济运行决策的第一窗口，需要严格环境准入，严控污染物排放，切实从源头预防环境污染和生态破坏。为进一步规范环评技术服务市场秩序，加大责任追究力度，提高环境影响评价质量，维护环评行业秩序，环保部门近期采取了一系列推进环评行业管理改革创新的行动。

1深化推进环评资质管理

环境影响评价技术服务是环评制度有效实施的重要技术支撑，从业机构质量好坏及其编制的环评文件结论正确与否，直接关系到审批决策的有效性。为加强建设项目环境影响评价管理，提高环评质量，维护环评行业秩序，环保部新修订的《建设项目环境影响评价资质管理办法》于2015年11月1日起施行。按照办法要求，负责审批或核准环评文件的主管部门及其所属单位出资设立的企业与从事技术评估的企业，将不得申请环评资质。

2015年2月，中央第三巡视组在向环保部反馈专项巡视情况时就环评“红项中介”问题提出巡视意见，指出环评技术服务市场“红顶中介”现象容易产生利益冲突和不当利输送。为适应新形势新要求，解决行业目前存在的环评文件质量不高、市场秩序不规范等突出问题，环保部启动《建设项目环境影响评价资质管理办法》修订工作。为从制度设计上彻底解决“红顶中介”问题，办法明确规定上述单位均不得申请环评资质。

为促进环评技术资源重组整合，鼓励和推动专业优势明显、信用良好的环评机构做大做强，逐步形成一批区域和行业大型领军机构，修订后的管理办法也较大幅度地提高了对于专业技术人员的数量要求。

为强化社会监督和行业自律，办法提出完善环评机构监管机制，赋予地方环保部门监管和处罚权限，形成各级环保部门齐抓共管的监管体系；强化质量监管，落实质量责任，对于出现质量问题的加重处罚，并一律实行从环评机构到从业人员的双重责任追究。

办法建立了从国家到地方的四级诚信档案数据库，对环评机构和从业人员违法违规行为进行记录，并向社会公布。强化信息公开，实现资质受理和审查信息、程序和内容公开，环评机构和工程师基本信息公开。为加强行业自律，办法提出开展环评机构及工程师和专业技术人员的水平评价，建立健全行业内奖惩机制。

为充分落实国务院推进职能转变和行政审批制度改革要求，此次修订的办法简化了资质条件设定事项，取消了岗位证书、注册资金、固定資产等前置条件，不再将环评机构评价范围等级与环保部门审批级别挂钩。

为保证该办法顺利实施，环保部同时配套印发了6个相关规范性文件，与办法一并施行。这些文件细化了环评机构从业要求，对环评机构资质过渡、评价范围类别适用、甲级环评机构业务领域划分、资质申请材料要求以及环评工程师从业管理等方面作出具体规定。

2规范环评技术市场秩序

根据对全国部分省区市环评机构的检查结果，环保部10月13日发布通报指出，总体上看环评机构从业行为进一步规范，但仍有部分机构存在环评文件编制质量低劣、环评工程师挂靠等问题。根据环评资质管理相关规定，环保部决定，对中国工程物理研究院等6家环评文件编制质量较差的机构予以限期整改；对存在挂靠行为的16名环评工程师给予通报批评，记入环评诚信信息系统；对涉及人员挂靠的天津市气象科学研究所等7家机构予以限期整改；对环评工程师数量达不到要求的忻州市环保研究所等53家机构取消环评资质或降低评价等级、缩减评价范围。

为进一步规范环评机构从业行为，环保部近期再次在全国范围开展环评机构专项整治行动，严肃查处环评机构出租出借环评资质、环评文件编制质量低劣、环评工程师“挂靠”等违规行为，以促进环评技术服务业健康发展。

为响应环评机构专项整治行动，中国环保产业协会环评行业分会在北京组织召开行业协会理事长专题会议，向全体会员及环评机构发出《关于支持和响应环保部开展全国环评机构专项整治行动的倡议书》。倡议书提出，要及时准确地完成自查自报，配合环保主管部门核查。严格遵守《中国环境影响评价行业自律公约》，坚守公正、科学、诚信的环评底线，自觉接受社会监督。持续提高自身管理水平，强化资质证书、环评工程师、环评文件质量以及分支机构等管理工作，打造管理规范、质量过硬的环评机构，树立和维护环评行业良好形象，提升环评行业公信力。

倡议书同时呼吁，环评行业应不断提高专业技术水平和服务质量，主动开展环评技术研究，加强环评队伍建设与人才培养，努力通过兼并重组、跨区域整合等多种形式做大、做精、做强环保咨询主业，实现行业专业化、规模化发展，力争在有条件的区域或行业尽快形成具有技术、人才优势的区域性和专业性技术中心。

环保部环境影响评价司司长程立峰表示，环保部门将以此为契机，全面强化环评机构监管。环保部将继续严厉打击环评资质出租出借等违法行为，一经发现环评文件质量低劣的机构和编制人员，负责审批环评文件的环保主管部门均有权直接处理与处罚。

3促进环评与排污许可制度融合

尽管我国工业企业污染防治近年来取得积极进展，但仍存在环境管理较为粗放、污染物排放总量过大、超标排放或违法排放等问题，为促进环评与排污许可制度的深度融合，由环保部主办、环保部环境工程评估中心承办的第二届工业企业环境保护研讨会10月15日在京召开。与会专家就环评与排污许可制度定位与融合、排污许可制度顶层设计等方面的相关问题进行了深入探讨，为我国环境管理制度转型等提供了很好的思路和建议。

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推进环境管理转型，要把握环评制度改革和排污许可证制度建设的契机，抓紧研究环评与排污许可两项制度衔接，全面提升工业企业环保管理水平。

环保部副部长潘岳在开幕致辞中强调，要推进环境管理转型，把握环评制度改革和排污许可证制度建设的契机，抓紧研究环评与排污许可两项制度衔接，全面提升工业企业环保管理水平。强化排污许可在环境管理中的核心地位，打通排污许可和环境标准、环境监测、环评等制度的连接。完善建设项目全过程监管机制，明确监管主体责任，健全追责机制，探索研究环评制度和排污许可证制度有机结合的预防为主的全过程监督管理体系，推进环境管理转型。加强信息公开，鼓励公众参与，探索创新行业管理模式，建立政府、企業、社会多元共治的现代环境治理体系。

我国实施排污许可制度已近30年，但直到现在也没有制定出《排污许可证条例》。针对目前排污许可证制度在执行过程中存在的问题，国家环境咨询委员会委员、天津大学法学院院长孙佑海在研讨会上建议，要明晰排污许可证的法律地位，将排污许可制度从总量控制框架中独立出来，作为一项对排污行为进行全面控制管理的制度。要以排污许可制度作为污染管理的中心环节，将排污许可制度和其他制度有机结合起来。应将环评制度作为企业能否获得排污许可证的先决条件，将排污许可制度与排污申报登记结合起来，将排污收费制度与总量控制制度和排污指标的拥有结合起来，使各项制度能够协同发挥作用。

据美国环保协会中国项目主任张建宇介绍，美国许可证制度要求对于排放源进行监测，及时提供可信的排放数据，企业需每半年提供监测报告，对与许可证有出入的监测数据需要提供说明。企业责任人必须每年呈交年度守法证明，提供虚假证明的责任人要追究其刑事责任。而目前在中国尚未建立企业虚假报告的法律责任，对于监测数据作假的处罚程度也相对较轻。

针对这些问题，孙佑海建议，排污许可制度要对排污者行为作出明确约束性规定，对排污种类、数量、浓度、排放路线等要素均加以明确约束。在当前国务院一时难以出台《排污许可证条例》的情况下，环保部可以考虑尽快制定《排污许可管理办法》，先把污染物排放许可制度的主要框架搭建起来，将排污许可工作开展起来，并为国务院制定《排污许可证条例》提供有益经验。

据悉，目前环保部正在酝酿创新管理模式，促进环评与排污许可制度的深度融合，以强化排污许可制度在环境管理中的核心地位。

4利用规划环评推动绿色转型

绿色化转型是一项系统工程，其中最重要的一环是地区发展战略、规划的绿色化。目前很多地方的区域、流域、城市和产业规划仍忙于粗放型铺摊子、上项目，生态文明仍停留在理念层面，为促进利用规划环评推动绿色转型，环保部10月27日召开了京津冀、长三角、珠三角三大地区战略环评项目启动会。潘岳在启动会上强调，规划环评是推动绿色化转型的重要抓手，规划环评在决策链前端介入能够使规划更绿色环保，实现源头预防。通过规划环评，生态文明理念能转变为实实在在的绿色产业规划、城市规划、流域与区域规划，实现理念的可操作化。要利用规划环评推进发展战略和规划不断绿色化，环境影响评价要在更高平台、更大范围、更深层次发挥源头预防作用，为经济绿色化转型提供有力支撑与保障。

规划环评是优化产业布局和结构升级的重要手段。目前环保产业与环保守法企业的成本仍然比两高产业和环保违法企业要高得多。潘岳表示，要通过规划环评，以区域限批、负面清单为手段，严格重点行业环境准入，倒逼高污染企业、环保违规企业淘汰退出，促进企业升级生产工艺、加快产品更新。同时规划环评也体现了环保的公共属性，可以使公众提前对关涉切身利益的发展决策享有知情权与发言权。

近年来，规划环评落地面临巨大困难。由于规划环评意见难以形成刚性约束，也没有追责机制，未评先批现象比较普遍。2003年《环评法》实施以来通过审批的113个煤炭矿区总体规划中，有52个是在规划环评尚未完成情况下审批的。未来5年是经济转型升级的关键时期，也是规划环评大有可为的关键时期，潘岳强调，面对经济转型的巨大压力，面对严峻的环境质量，要迎难而上，以规划环评落地引领环评改革与创新。

为此，环保部已经开展大量工作。启动对京津冀、长三角、珠三角三大地区进行战略环评。启动大量法律法规配套工作，争取有关部门支持推动《环评法》、《规划环评条例》和《建设项目环保管理条例》修订，制定《建设项目环境保护事中事后监督管理办法》、《建设项目环境影响后评价管理办法》。探索创新管理方式，探索区域污染物行业排放总量管理试点，通过管理区域行业总量调控区域范围内的开发规模和强度。严格重点行业审批，规范审批行为。修订环评技术导则，强化大数据应用。启动《环评公众参与办法》修订，深化信息公开和公众参与。

过去规划未评先批、项目未批先建现象大量存在的重要原因是责任追究不到位，环保部将配合有关部门，严肃环评违法行为责任追究，依据新《环保法》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》相关规定制订《规划环评责任追究办法》，让违法责任人付出代价。