浅析社会行政在我国教育领域的发展

摘要：国家与社会的分化和不断成长的市民社会互动发展，促进了社会公共组织的生成与发展，社会行政应运而生。社会行政应用到我国教育领域，促进了教育行政主体本体的重构，也激发了我国教育行政体制的创新。

关键词：社会行政；教育行政主体；社会行政主体

一、社会行政的源发史

（一）社会行政的产生

“行政”即执行与管理，通常被界定为对国家政务或国家事务的管理。国家行政通常是指由行政机关代表国家来实施各种行政行为，其触角触及社会生活和经济生活的各个领域，可谓“全能型”政府。但事实表明，政府不是万能的，对于当代社会生活和经济生活越来越复杂而且专业性很强的各项管理活动，不可能且也没有必要全方位垄断。国家行政机关将一部分专业性很强的社会管理事务从其原有的职能范围中分离出去，依照法律法规授权或委托给专业性社会组织，并由其进行监督和规范化管理，这就是社会行政的雏形。社会行政是由有公共管理职能的社会组织依据授权，对特定社会关系以及社会发展中所出现的社会问题，进行组织、实施、监督等活动的总称。

社会行政产生于国家与社会的分化和不断成长的市民社会互动发展的过程中。一般认为，“英国1834年颁布的《济贫法》在推动社会行政问世并逐渐兴起的历史中掀开最早一页 ，也是工业革命早期以立法形式对贫困问题的直接回应”。进入20世纪以后，日益活跃的社会组织经历了一系列变迁：从只关心部分社会成员的特殊利益扩大到让全体社会成员享受普遍利益；从传统的私人领域发展到新兴的公共领域；从追寻个体权利发展到按照公益的需要培育社会权力。与此同时，各国对政府行政体制推动了持续性地改革，不断分化出一些原属于政府的行政职能，授权给社会公共组织，逐渐形成现代意义“社会行政”的概念，“即从简单的公共与私人领域大分法、政府部门与非政府部门的关系推展到个人参与公共生活领域的公民权范畴，将社会弱势群体的需要同公民参与及社会整和加以联系”。

（二）社会行政的域内发展

社会行政在我国的兴起和发展有着特定时代背景。通常认为，市场经济条件下社会行政得到广泛发展是因为政府和市场在经济和社会生活的管理中存在缺陷和不足。对于政府而言，由于信息不对称，其提供的公共物品及服务不一定能完全符合公众的意愿和利益，政府听不到来自公众最真实的声音；而对于市场而言，由于自身的特点，对大众需求的反馈有滞后性和盲目性，政府和市场在提供私人或公共物品上，都可能导致职能失灵。政府为了使社会政策更好地满足社会公众特别是特殊群体的需求，急需一个承接政府与市场公共职能的平台，社会行政主体应运而生。“而我国社会行政的起源不是对市场经济失灵的反应，是对计划经济向市场经济轉化过程中出现问题的反应，如对民主、自由、人权的渴望，对腐败和滥用权力的抵制，对官僚主义和效率低下的反省。市场经济条件下，利益主体日益多元化，维护不同群体的利益不能仅靠政府，需要建立相应社会组织。当社会利益主体发展得足够强大，政府在转变职能中不断分权，二者结合促使国家与社会关系重构，社会行政就此有了巨大发展空间”。

社会行政的崛起，无论是对于完善行政组织的职能、丰富行政组织的形式，还是对于扩张行政组织承担行政任务的途径、拓展当代行政行为的类型，都起到了不可替代的积极作用。中国正处在深刻的社会转型期，在新公共管理运动的推动及影响下，政府逐步转变职能，将专业性较强领域授权给社会组织或中介组织管理，以提高行政效能，促使各类社会组织长足发展。目前，我国各种类型的社会组织在教育、文化、科技、慈善、社区服务等领域都发挥着重要作用，社会行政也随着社会组织的多元化渗透到各领域。那么，社会行政在我国教育领域有怎样的发展呢？笔者以下就这一问题进行探讨。

二、社会行政在中国教育领域的发展

（一）促进教育行政主体重构

中国自改革开放以来，确立了市场经济体制，社会行政得到发展，国家不再对社会与经济生活完全控制，社会公众为了维护自身利益，要求发出自己的声音，纷纷组成了各种类型的公民社会组织，这些活动运用在教育领域，使得社会行政性质的教育中介组织产生并得到发展。

教育中介组织的产生促进了教育行政主体的重构，其职能在相关法律、法规、政策中得到进一步明确和细化。中共中央国务院《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》中肯定了“非政府组织和社会中介机构在诸如高中及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和就业指导等管理服务领域可以发挥作用”（见该《决定》第十一条第二款）。国务院《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》中明确提出“为了保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的作用”（见该《意见》第十四条第二款）。2008年中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中强调深化改革要以政府职能转变为核心，重申“四个分开”的要求，即“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”（见该《意见》第三项内容：加快政府职能转变）。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》在第十七章“管理体制改革”中提出“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”（见该《纲要》第四十七条第三款）。

社会行政性质的教育中介组织的产生使政府教育管理职能转变，改革由内部扩大到外部。如今我国的国家教育行政机关已经不是唯一合法的教育行政主体了，虽然它仍然是最重要、最根本的行政主体，但随着社会的发展，公众参与公共事务管理不断深入发展，其他公共组织或法人机构在特定条件下，也能依法拥有某些代替国家从事教育行政管理的职权，共同致力我国教育事业的发展。

（二）激发教育行政体制创新

教育行政体制是国家宏观教育管理体制，是国家对整个教育宏观的办学体制和国家对各级各类教育的管理体制，是国家管理教育事业的组织体系和相关制度的总称。教育行政体制不是一成不变的，它会随着社会的发展而做出相应的变革以适应教育发展的趋势。社会行政的发展为教育行政体制注入了新的内容。“全球经济增长速度逐步放缓使就业危机成为世界性难题”，教育行政體制必须做出适应社会需要的变革。

1. 教育行政主体本体重构撬动教育行政体制创新

传统的行政主体理论把行政主体狭义地界定为政府机关，认为除此以外的组织都不能成为行政主体。在改革开放以前，包括改革开放初期，我国实行计划经济体制，国家与社会管理活动受到早期行政主体本体观的影响，在教育领域完全使用“教育行政机关”代表教育行政主体。然而，随着当代社会生活的发展，人们逐渐冲破这种狭隘的认识，对这种“唯国家论”的本体观从理论上发出质疑。“以黑堡宣言为标志，西方行政学确立了由传统行政学向公共行政学的转向，越来越多的学者基于国家与社会管理领域出现的一系列新现象，开始倾向于将行政活动看作相关主体在国家领域和社会公共领域的管理活动，为彻底突破传统本体观铺平道路”。

中国市场经济的确立破除了国家对经济和社会生活的绝对控制，原有的高依赖关系被分化，逐渐出现了公民社会与政治国家分立与互动的发展趋势，同时，社会群体利益分化导致进入社会矛盾多发期。代表不同利益的公众，为维护自身利益，各自组成不同类型的社会组织，其中有些甚至还获得了法人地位，在公共生活中主动担负起社会管理角色。这些变化在教育行政活动领域的最初表现就是原有的那种由国家高度控制教育的行政管理模式开始逐步松动，出现各类教育非政府组织和中介组织。社会行政性质的教育中介组织的产生打破了原有教育行政主体的结构，撬动了教育行政体制的创新，也符合教育行政体制创新的潮流和趋势。

2. 社会行政的发展推动教育行政体制创新的新方向

教育行政体制的核心元素包括教育行政主体、教育行政权力、教育行政职能。其核心问题是主体、权力和职能以何种性质、形态及方式组合，并据此开展教育行政活动。当前我国教育行政主体已不仅仅是国家教育行政机关，各类教育公共组织或中介组织也可以依法拥有特定的职权从事教育行政管理，“实现教育效益最大化，带动我国教育现代化建设”。新主体的加入会给原有的教育行政体制带来一系列新思路和新命题。

（1）权力分配问题

教育行政体制的核心是国家教育行政权力结构。包括行政机关上下级之间、同级之间、机关内部及与各类学校之间的各种权力分配关系。最初，中国完全通过教育行政机关管理教育行政事务。后来，一些具有独立的权利义务主体地位的教育社会组织和中介组织逐渐被设置为行政主体。它们的权力从哪来？权力的内容是什么？权力在什么情况下会丧失？与原有的教育行政主体是平分权力还是独立享有某些权力？目前教育行政主体除教育行政机关外，占多数的是法律授权主体和行政授权主体，但它们与教育行政机关都有着千丝万缕的联系，在进行教育事务管理时易产生垄断和腐败。因此，如何使社会行政性质的教育公共组织和中介组织在进行教育事务管理过程中，既有权力，又不滥用权力，也不受其他权力左右，保持公平、公正、高效、有效，这是我国教育行政体制改革创新必然面临的命题。

（2）主体地位问题

随着政府职能转变，教育事务中专业性强的事务由社会专业组织来承担，政府通过委托等形式把行政管理事务交给社会民间组织去办理。这些组织与教育行政机关及行政相对人之间会形成怎样的关系呢？各自的权利义务如何分配？这些社会行政主体的法律地位该如何界定？这些社会行政主体既扮演着教育行政权力的行使者，也是监督、制约政府行政行为的监督者，还是受政府管理和监督的行政管理相对人。社会行政性质的教育行政主体在扮演这些角色的过程中处于何种法律地位？公法人？私法人？社团法人？公务法人？如何承担责任？如何提高公信力？这些都是社会行政在教育领域的发展应得到明确的命题。虽然目前学界对此也有研究，但还未能系统化，没能上升到立法层面。此项研究是动态的发展过程，也将是相当艰巨的过程。

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（作者单位：南京信息工程大学公共管理学院；南京农业大学公共管理学院）