对我国养老保险“双轨制”并轨的思考

崔允芝

摘要：长期以来，养老保险一直都是当今社会的矛盾激发点。养老保险的制度的双轨运行让企业职工和机关事业单位职工之间其中养老金的差距太大，不仅对社会的公平有影响，同时也阻碍了人才的合理流动。养老保险“双轨制”改革思路已经明确，但“并轨”后的相关问题仍需持续关注。本文通过对我国养老保险双轨制的含义以及对其现状的介绍，讨论养老保险双轨制存在的社会方面问题，模仿国外养老保险的成功支付，提出一部分对待我国养老保险双轨制改革的举措与建议。

关键词：养老保险；社会保障；双轨制；并轨

一、养老保险双轨制的发展及现状

从总体上说，退休养老金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期间的特殊产物。我国城镇养老保险的改革是由企业开始的，先由企业先实行了社会化，而机关和事业单位仍然是单位管理，在这个过程中，就形成了一个差距。具体说来，我国城镇养老保险制度改革以及“退休养老金双轨制”的形成主要有三个阶段。一是传统型养老保险制度的建立阶段（1951-1978年）；二是对养老保险制度实行社会统筹的探索阶段（1978-1991年）；三是社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度的实践阶段（1991年至今），也就是企业职工在工作期间，由本人和企业共同向社保部门交付养老保险金，退休时根据本人社保账户累计交纳的养老保险总额计算退休金，即国家财政不再担负企业人员的退休金，双轨制由此产生。

2014年2月26日，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》正式出台，标志着“新型农村社会养老保险”和“城镇居民社会养老保险”在制度上正式并轨。我国开始实行公务员退休制度、事业单位退休制度、企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险四套并行的养老保障体系。然而，机关事业单位与企业间的“双轨制”矛盾尤为突出，养老待遇的悬殊差距广受诟病，已然成为有悖社会公平正义的顽疾。

2014年12月，国务院副总理马凯代表国务院作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时表示，党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，从制度上化解“双轨制”矛盾。2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员养老保险制度与企业职工一样开始实行“社会统筹与个人账户相结合”制度。

由此，中央的养老保险制度改革思路已经明晰，“双规制”并轨问题看似初步化解，但并轨后仍存在诸多问题，依然值得探讨和讨论。

二、养老保险双轨制存在的社会问题

1、从根本上说“双轨制”与宪法和有关法律精神不相符。我国宪法的第四十四条规定中明确说明：“国家依照法律規定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”按照其中的规定，在享受国家和社会的养老保障的权利上企业事业组织的职工与国家机关工作人员是完全平等的。而现行的退休双轨制却是对不同部门的退休人员执行不同制度、不同标准，给予其差别化待遇，退休金收入差距十分悬殊，明显侵犯了养老公平权。养老金双轨制是一种歧视性的剥削政策，是以剥削所有纳税人为基础的。

2、“双轨制”有碍于社会公平原则和社会稳定。双轨制破坏了按劳分配的平等分配权。造成了贡献相同但是收入悬殊的局面。在这种制度下，自己掏腰包“买保险”的企业职工相对而言只得到很低的退休金，相比之下“分文不掏”的机关事业单位职工却得到高于前者几倍的退休金。企业职工作是为国家物质财富的直接生产者、国家财政收入的主要创造者，但是他们的退休金却处于相对偏低的状态，这显然有违社会公平正义原则。

3、“双轨制”不利于全社会人才的优化配置。退休养老金双轨制阻碍全社会人才的优化配置，造成全社会的人才倾向于退休福利非常好的机关事业单位，这就出现了在公务员考试中“千军万马过独木桥”的惨烈场面，而相当一部分民营企业却找不到其紧缺的人才。另一方面机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道，人才很难在相互之间进行流动，导致机关事业单位的职工要么呆在机关事业单位，要么为了进企业放弃以前的积累从零开始缴纳社会养老保险。对国家和社会发展而言，这个问题不能解决，人才就不能各尽其用，不能实现全社会人才的优化配置，也就不利于经济社会的发展。

4、“双轨制”导致国家和企业财政负担过重。企业单位养老金供款的绝大部分由企业承担，再加上退休人员比例增长速度较快，养老金收支中的矛盾不断加剧，是得企业面临沉重的负担。而机关事业单位退休人员的退休养老金统一由国家财政支付，同样给国家财政也造成了巨大的压力。社会保障制度建设不仅面临过高供款率与企业负担过重的压力，更突出的问题是进一步扩大覆盖面越来越困难。

三、国外养老保险制度对我国改革的适用性分析

（一）国外养老保险制度总体状况

在世界各国养老保险制度建立的过程中，公职人员往往是首先被覆盖的群体，甚至到现在还有一部分的发展中国家养老保险制度仅仅覆盖公职人员群体，养老保险“双轨制”现象在其他国家中也是普遍存在，而更多的国家是选择将公职人员纳入社会统一的养老保险制度体系。

据国际社会保障协会（ISSA）的统计资料中显示，在全球的172个已经建立养老保险制度的国家中，对公务员实行单独养老保险制度的国家有78个，占到45%。[5]根据各国公职人员和其他雇员养老保险制度的整合状况，可以划分为“双轨制”模式和统一模式。最具代表性的国家则分别为德国和加拿大。

（二）德国养老保险“双轨制”模式分析

德国养老保险制度是典型的“双轨制”。国家为公务员提供优厚的养老金待遇，实行完全独立的现收现付养老保险制度，而其他雇员的养老保险制度则实行由国家、雇主和雇员共同承担责任的现收现付制，并且更加强调个人责任。这与我国实行的养老保险“双轨制”十分类似。

德国在这种“双轨制”的制度下，造成了公务员和其他雇员之间较大的养老保险待遇差距，不利于政府部门和企业之间的人员流动，同时给国家财政带来了巨大的压力。目前德国已经逐渐开始将法定养老保险体系从确定待遇性向缴费确定型转变，积极的推动企业补充养老保险的发展。

（三）加拿大养老保险统一模式分析

加拿大养老保险制度从结构上可划分为三个层次，一是由政府提供的、全民性的老年保障制度，二是以雇佣为基础的、由雇主和雇员共同承担的、全民性的加拿大/魁北养老金计划，三是补充养老体系，包括雇主养老金计划和个人退休储蓄计划等。在加拿大养老保险体系中，前两个层次共同构成了加拿大的公共养老金体系，将加拿大全体公民纳入其保险覆盖的范围，很好的体现了养老保险制度的普遍性和公平性。在补充养老体系中，加拿大为公职人员建立了与雇主养老计划平行的公共服务部门养老金计划，为公职人员提供了优厚的退休养老待遇，此外，加拿大的公民还可以通过其他私人储蓄计划来提高自己退休后的养老金收益。总的来说，加拿大的养老保险制度是很值得我国学习借鉴的。

四、养老保险双轨制改革的政策建议

1、以法律的形式明确机关事业单位养老保险改革的内容。现阶段，我国对于公务员、事业单位员工的养老保险多以行政法规、部门规章的形式予以规定。虽然并轨制度开始实行，但由于改革力度不够强大，双轨制并没有消除。养老保险作为社会保障的一部分，是对公民退休后基本生活水平的保障，应通过法律的强制手段来保障养老保险制度的实施。

2、建立多层次的养老保险制度，尝试推行多层次年金制度的模式。国民年金是任何想要持有养老保险的公民所必须参与的基础保险，从而在不同群里之间起到基础性调节作用；职业年金则属于补充性的养老保险，与个人工资收入相挂钩，由雇主和雇员按比例缴纳保费；同时国家也应当采取政策支持储蓄制度，给予积极建立年金制度的单位以适当的优惠，鼓励年金制度在企业间的推行。

3、统一建立基本养老保险支付。在现在的阶段中，中国企业职工养老保险制度是国家基本养老保险，企业年金、个人等储蓄性养老保险组成的多层次体系框架，实行企业与职工共同缴费、国家财政补助的筹资政策。养老保险在公务员与机关事业单位工作人员还在停留单一筹资财政的制度模式之上。改革双轨制，首先就是要明确事业单位工作人员和公务员统一放入到基本养老保险中，树立养老保险责任公担机制，促进权利与义务相结合。一方面极大减轻了政府的财政负担，另一方面有利于增强工作人员责任感紧迫感，改革机关单位工作人员养老保险筹资模式制度，树立许多层次的养老保险制度，是养老保险发展的趋势，更是促进我国养老保险制度在未来实现可持续发展的首要条件。

4、实现最终并轨仍需以由试点到全覆盖的方式有序推进，但对目标群里的划定不宜过度碎片化。从全国范围来看，东部与中西部企业职工之间的薪酬水平养老金待遇差距较大，而公务员、事业单位工作人员间的养老待遇悬殊要小得多。因此未来试点工作的进一步推进，仍然应选择在总体经济条件较好、不同部门间养老待遇差距较小的东部城市来进行。另一方面，机关与事业单位的改革方案应有所区别，不能搞“一刀切”。机关与事业单位的入职程序和要求不同，岗位性质、在职期间的薪酬水平也不尽相同，强制统一养老待遇水平有失公平。目标群体内部应以统一的方案进行改革，人为制造養老待遇落差的矛盾。并不利于并轨目标的实现。

注重机关事业单位养老保险与企业养老保险制度合理的衔接。由于双轨制的运行，导致机关事业单位与企业养老保险在很多无法衔接：首先，由于两大群体的养老保险制度显著不同；其次，机关事业单位养老保险制度的改革已经远远滞后企业养老保险制度的改革；最后主要是养老保险的管理权限问题，两种制度实施两种管理模式。虽然将机关事业单位和企业的养老保险制度统一整合是最为理想的方法，但是由于这两个群体的退休养老政策中存在诸多差异，在较短时间内难以实现。因此，从基本养老保险方面实现统一，又建立相对独立在两个制度之间又能够自由流动转换的养老保险制度才是改革的可行思路。

（作者单位：山东师范大学）

参考文献：

[1]金赟.养老保险双轨制历史沿革与改革路径研究[J].浙江学刊，2015，01：178-182.

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[5]郑功成.中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）[M].北京：人民出版社，2011（3）：159

[6]李亚敏，王浩.加拿大养老金制度的发展及对中国的启示[J].财经科学，2011（2）：35-42

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