基于多目标的土地利用总体规划实施评价

2015-10-20栾乔林等

江苏农业科学 2015年9期

栾乔林等

摘要：以海南省屯昌县为例，着重考虑土地利用总体规划执行的多目标性，从规划指标实现度、空间布局合理性、集约利用水平及用地综合效益等4个方面，多因素综合评价法与地理信息系统（GIS）空间分析法相结合评估土地利用总体规划实施进展情况，并提出相关对策建议。研究结果表明，屯昌县土地利用总体规划整体实施水平处于良好状态；规划指标落实情况好，用地综合效益得到明显提升，整体空间布局较为合理，但土地集约利用水平执行进展相对较差；推动人口城镇化与土地城镇化的协调一致发展，是进一步落实土地集约利用的重要环节。

关键词：土地利用；总体规划；实施评价；地理信息系统；屯昌县；海南省

中图分类号： F301.23文献标志码： A文章编号：1002-1302（2015）09-0478-03

土地利用总体规划是解决人地矛盾困境的重要手段[1]，通过合理的土地资源配置、用地空间布局优化，可实现土地资源的可持续利用。规划宏观调控时间较长，受不确定因素影响较大，积极开展规划实施评价是保持规划现势性与弹性的重要手段。规划实施评价是在规划实施期间，以规划目标为导向，对实施进展情况进行评估分析、提出调整建议的过程[2]。2014年11月26日，根据国土资源部《土地利用总体规划调整完善工作方案》的要求，以第2次土地调查成果及其连续变更到2013年的土地利用现状数据为基础，对土地利用总体规划实施进展情况进行全面客观评估，为规划的目标修订、指标调整、空间布局和结构优化等提供依据。

随着土地利用总体规划重要性的加强及规划理念的深入和细化，对规划实施评价的认识与研究也在不断强化和丰富。国内关于土地利用总体规划的实施评价研究主要集中在评价类型界定、评价方法创新、评价指标体系建立及理论体系架构等方面[3-5]，并取得许多成果[6-7]，这些研究侧重规划实施结果的定量分析，且以综合评价法最为常用，通过指标评分，对规划的具体实施情况进行量化描述。土地利用总体规划是一项宏观性规划，牵涉部门较多，涵盖面广，在围绕土地可持续利用上，包括土地利用效率提高、土地经济效益提升和保护土地生态价值等多目标的实现。基于此，在前人研究的基础上，构建基于多目标的规划实施评价指标体系，客观分析规划实施在各目标实现上的具体进展，进一步细化规划实施评价的结果，为实时调整规划方向、优化用地配置提供决策支持。

1研究区与数据来源

1.1研究区概况

屯昌县位于海南省中部偏北，地处南渡江南岸、五指山北麓，地理位置19°08′～19°37′N，109°45′～110°15′E；东北与定安交界，东南与琼海相接，西北与澄迈毗邻，西南与琼中接连，是海南省北部沿海地区与中部山区衔接地带，占据海榆中线公路交通要道。全县下辖8个镇，境内有2个国营农场。2012年末，屯昌县户籍人口为30.77万人，全县生产总值达到43.27亿元，人均生产总值相对于2005年增长超过3倍，年均增长率达到12.65%。全县现行土地利用总体规划基期年为2005年，在规划实施期间，现行总体规划对促进全县经济建设、贯彻发展规划目标、保护生态环境资源、强化土地宏观调控能力、实现土地可持续利用提供了重要的保障。但是，受政策环境变化影响，尤其是2010年海南国际旅游岛建设上升为国家战略后，海南省发展面临新一轮契机，全县现行规划战略、目标与思路等无法与当前政策背景相匹配。因此，亟需开展规划实施评价，为适时调整规划提供决策支持。

1.2数据来源与预处理

本研究涉及基础数据的时间节点集中在2012年，数据来源于屯昌县土地利用总体规划（2006—2020年）数据库，2012年土地利用现状变更图、地形图及其他相关矢量图等，2006—2013年统计年鉴、相关农业统计资料，土地利用现状调查、土壤普查、农业区划、地形图、水利工程调查、地质灾害防治规划等文件。对基础数据资料进行严格核实，重点核查数据来源的可靠性，并进行分类整理，对不能满足要求的资料做好记录，并通过外业（即室外工作）补充调查及时完善基础资料。

2研究方法

2.1评价指标体系构建

评价指标的选取遵循4个原则：一是全面性原则，土地利用总体规划是一项系统性工程，涉及土地利用的方方面面，对其规划实施的评估需从多方面、全方位进行考究；二是典型性原则，定期评估内容丰富，可选指标较多，但为体现土地利用规划核心内容的实施进展，需分清主次，把握定期评估内容；三是可操作性原则，整体评估的可操作性体现在其评估的具体性上，即指标及相应指标值的确立都需易于直观表达；四是衔接性原，整体评估不能抛开分层次、分内容评估的结果，要保持一致性。在遵循这些原则的基础上，参照文献[3-4，8]，从规划指标实现度、空间布局合理性、集约利用水平和用地综合效益等4个目标，选取15项评价指标构建符合研究区域实际情况的评价指标体系（表1）。表1屯昌县土地利用总体规划实施评价指标体系

目标层分值准则层权重分值指标层权重分值评分方法规划实施87.92规划指标实0.358 898.17耕地保有量实现度J10.075 7100.00“0～1”值法评估F现度I1基本农田保有量实现度J20.075 7100.00城乡建设用地规模实现度J30.075 7 98.11线性比例变换法新增建设占用耕地控制规模实现度J40.066 5100.00补充耕地规划指标实现度J50.065 292.14空间布局合0.239 189.21耕地与基本农田空间匹配度J60.066 991.13GIS空间分析与理性I2城镇用地空间匹配度J70.061 193.96布尔逻辑运算法农村居民点用地空间匹配度J80.055 683.95交通用地空间匹配度J90.055 686.77集约利用0.199 962.55人均城镇用地指标实现度J100.064 442.29理想值比例推水平I3人均农村居民点用地指标实现度J110.067 798.22算法人均城镇工矿用地指标实现度J120.067 746.25用地综合0.202 293.26经济效益J130.069 587.59理想值法效益I4社会效益J140.069 592.80生态环境效益J150.063 2100.00endprint

2.2评价指标权重的确定

为科学评定规划实施的进展情况，尽量减少个人或团体主观因素带来的不利影响[9]。本研究将层次分析法（AHP）与特尔裴法（Delphi）法相结合，邀请当地土地管理人员和业界专家等，取各家之长，避各家之短来确定评价指标的权重值，各判别矩阵的随机一致性比率均小于0.1，层次总排序结果CI=0、CR=0，具有满意的一致性（表1）。具体确权流程及方法运用参见文献[10-12]。

规划指标落实情况是衡量规划实施进展的重要指标之一，也是评估规划权威性和稳健性的核心所在，因此指标权重较大，其中耕地保有量、基本农田保有量及城乡建设用地规模等约束性指标受控性较强，是衡量规划落实的关键性导向，指标权重相应最高；空间布局合理性、集约利用水平及用地综合效益等指标权重基本相当。结合研究区域实际情况，农民在扩建房及农村居民点扩张过程中会存在规划较难落实的情况，这主要源于规划意识不强及民风意识的影响，因此，农村居民点用地空间匹配度指标权重最低。同时，屯昌县在国际旅游岛建设浪潮中，被定位为全省“田”字公路网的建设中心，交通运输用地受影响较重，变化相应较大，因此，交通用地空间匹配度指标权重较低。经分析可知，规划实施评价指标权重体系基本符合研究区域的实际情况，为客观评价规划的实施提供良好基础。

2.3评价指标分值确定

结合评价指标体系中各评价指标的内涵，同时考虑消除各指标量纲上的差异性，采用相关评分方法确定评价指标的分值，各评价指标分值均按百分制进行操作（表1）。

耕地保有量和基本农田保有量是规划期内必须达到国家或省级下达的最低保有量，采用“0～1”值法确定指标分值。耕地保有量实现度分值、基本农田保有量实现度分值f1-2的计算公式为：

3结果与分析

3.1单目标评价

从规划指标实现度看，研究区域主要规划指标执行完成情况总体为优，耕地保有量、基本农田保有量、新增建设用地占用耕地指标等方面都实现有效控制，但城乡建设用地规模超过省级下达最高指标，补充耕地规模指标少于省级下达的最低指标；屯昌县属经济欠发达区域，在政策利好背景下，经济建设的发展主要源于土地资源的不断投入，受新增建设用地的吸引较大，城乡建设用地指标易于超标；补充耕地数量较少，受制于县域土地整治规划推进较慢，大部分耕地补充任务均安排到现行规模末期落实，补充耕地任务难于实现。后期规划实施或调整的重点，应集中控制城乡建设用地规模，积极转变用地粗放式发展思维，建立集约用地的考核标准，严格珍惜土地资源；同时，应加快土地整治规划推进工作，加大对耕地补充的力度，确保耕地占补平衡。

从空间布局合理性看，研究区域主要用地类型合理性评估总体情况较好，耕地、基本农田及城镇建设用地的空间分布与现行规划所划定的空间布局较为符合，土地用途管制规则在县域落实情况较好，尤其是对约束性指标地类的空间定位，在现实中得到较好的落实与执行；农村居民点用地和交通用地的空间布局合理性评估分值均小于90（表1），空间管控情况相对较差，前者主要源于当地农民规划意识的薄弱及农户单独建房的民风民俗较为严重，后者主要源于海南省国际旅游岛建设背景下，全县重新确立的交通枢纽战略定位对县域交通运输用地格局产生影响。增强人们规划意识是土地利用总体规划的目标之一，在后期规划实施或调整完善中，应综合考虑民风特征，建立法制化的奖罚标准，进一步强化规划意识，引导农户规范性、合理性建房。

从土地集约利用水平来看，研究区域规划的土地集约利用成效相对较差，人均城镇用地及人均城镇工矿用地指标明显不达标，导致人口城镇化与土地城镇化之间严重不匹配；人均农村居民点用地较好实现规划预期。近年来，县域城镇发展相对较快，城镇扩展速度高于乡村建设，城镇建设用地基数扩大，与此同时，受制于城乡户籍二元制，农业人口向非农业人口的转变十分缓慢，人的城镇化速度远低于土地的城镇化速度，从而导致城镇人口基数较小，而农业人口基数过大，在既定指标核算体系下，出现城镇与农村人居指标倒挂的现象。在后期规划实施或调整中，人口城镇化与土地城镇化同步需纳入到现有规划战略体系，协调两者同步发展，破除城乡户籍二元制，夯实集约等规划指标的落实。

从用地综合效益来看，现行规划对全县经济效益、社会效益和生态环境效益的提升发挥了显著作用，总体成效为优，其中，规划对保护生态资源效果明显，通过划定的禁止建设区和限制建设区，有效保护了现有的生态公益林、风景名胜区、水源地保护区等生态敏感区域。后期规划可继续严格落实空间管制规则，并结合国家动态和要求，在生态环境问题日益严峻的背景下，进一步细分出生态用地红线，通过宏观调控落实规划生态目标。

3.2综合性评价

为直观反映屯昌县土地利用总体规划的实施情况，按百分制将规划实施水平分为优、良、一般、较差、差5个等别，并对各个类别进行释义（表2）。由表1可知，屯昌县土地利用总体规划实施评价综合性分值为87.92，属于良好水平，该县规划实施效果较为突出，尤其是规划指标落实情况较好，规划对用地效益提升明显，但在人均指标落实及用地空间布局上仍存在改进空间，当前可结合实际情况，抓住全省发展机遇，实时调整用地规划战略，修改相应规划目标与方向。表2屯昌县土地利用总体规划实施综合评估结果分类

状态等别分值区间解释说明优

90～100

规划实施效果显著。实际中土地利用发展方向及规模能完全按照土地利用总体规划中所设定的用地结构和空间布局模式进行，土地利用综合效益有大幅提升。良70～<90规划实施效果较为突出。各项规划指标能较好满足国家或省级下达指标的要求，土地利用效益有明显增强。一般60～<70规划实施效果一般。基本满足国家或省级下达各项指标要求，用地效益有所增加。较差

30～<60

规划实施效果偏差。预期指标任务在规划期内难以实现，土地利用综合效益停滞不前，未对社会经济发展有所促进。差endprint

<30

规划实施效果恶劣。指标任务严峻，规划用地结构及空间布局基本无用，未能形成对土地利用的良好引导，反而制约区域用地效益提升和社会经济发展。4结论

以规划指标落实、用地空间布局、土地集约利用水平及用地综合效益4个目标为导向，构建土地利用总体规划评价指标体系，并以海南省屯昌县为例进行实证研究。结果表明：屯昌县土地利用总体规划实施综合评价分值较高，县域规划实

施效果较好，但在分项规划目标的实现上存在一定差异，其中，规划指标落实情况最优，用地综合效益提升明显，空间布局合理性较好；全县土地集约利用水平较低，主要在于人均城镇用地和人均城镇工矿用地与人均农村居民点用地之间出现倒挂现象，人口城镇化与土地城镇化之间发展不协调，人的城镇化速度低于土地的城镇化水平，使得非农业人口基数过小，而城镇用地基数过大。

屯昌县需抓住国际旅游岛建设的契机，以土地利用总体规划为突破口，实时调整规划战略与目标定位，进一步强化规划指标的约束性，落实耕地占补平衡任务，积极转变经济建设用地投资模式，细分出生态用地，为县域经济、社会、生态协调可持续发展服务。

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