预防和降低征地信访风险的思考与建议

刘学 黄河 董颖 崔凯 付博 关幼楠 姚丽

（1.辽宁省国土资源厅政务服务中心，辽宁沈阳 110032；2.辽宁省地质学会，辽宁沈阳 110032；3.辽宁省建设用地事务局，辽宁沈阳 110032；4.辽宁环宇房地产土地评估有限公司，辽宁沈阳 110032）

预防和降低征地信访风险的思考与建议

刘学1黄河2董颖2崔凯3付博3关幼楠4姚丽1

（1.辽宁省国土资源厅政务服务中心，辽宁沈阳 110032；2.辽宁省地质学会，辽宁沈阳 110032；3.辽宁省建设用地事务局，辽宁沈阳 110032；4.辽宁环宇房地产土地评估有限公司，辽宁沈阳 110032）

针对国土资源信访形势日益严峻复杂，大量社会矛盾和问题在国土资源管理领域集中凸显，信访工作任务十分繁重的情况，笔者根据国土资源部下发《关于深入贯彻党的群众路线扎实做好国土资源信访工作的意见》文件精神，结合征地工作实践，阐述了征地报批及征地批后实施信访的九个风险点，提出了健全、落实制度，预防、降低风险的十一条思考与建议。

预防 降低 征地 信访风险

针对国土资源信访形势日益严峻复杂，大量社会矛盾和问题在国土资源管理领域集中凸显，信访工作任务十分繁重的情况，国土资源部下发了《关于深入贯彻党的群众路线扎实做好国土资源信访工作的意见》。提出，落实建设用地预审、审批和矿业权审批信访审查制度，对存在重大信访问题没有依法妥善化解或存在可能引发重大信访隐患的，一律暂缓通过。据统计，因征地问题，农民上访率高达60%以上；在全国农村发生的群体性事件中，因征地而引发的群体性事件占65%以上。笔者根据征地工作实践，提出一些预防和减少信访，降低工作责任风险的建议。

1 征地报批及征地批后实施信访风险点

目前，在征地方面，地方政府和农民的法律意识都有了较大提升，征地补偿标准也有了提高，安置渠道也有更多选择，建立了被征地农民的社会保障制度，征地程序越来越健全，政府权力受到越来越多的约束。但我们也应看到，征地补偿安置的认知与演变仍然是土地管理工作的重点与难点，还存在诸多法律障碍，而社会公众和利益相关方也因之存在很大分歧。实践中，在征地报批和征地批后实施方面主要存在以下信访风险点：

（1）征地报批前的告知、确认、听证程序履行不到位。

（2）征地补偿费提前发放或由用地意向者垫付。

（3）部分地区存在现行征地补偿标准落实难度大，影响征地实施周期的情况。

（4）征地实施进度缓慢，部分批准建设用地批而未征。

（5）征地实施中“两公告一登记”、听证、征地补偿费按时全额支付等落实不够好。

（6）征地补偿安置方式单一，被征地农民的社会保障落实难度大，影响了征地实施进度。

（7）征地补偿费拨付、分配和使用缺乏有效监管。

（8）征地档案内容不完整，无法反应征地全程情况。

（9）对征地实施进程不了解，难以做到与土地供应紧密衔接。

2 健全、落实制度，预防、降低风险

国土资源部要求，在土地征收方面，要严格履行征地报批前告知、确认、听证程序和征地批后”两公告一登记”程序，切实保障被征地农民的知情权、参与权和申述权，做到征地补偿、安置、社保到位。针对上述风险点，结合工作实践，建议：

（1）进一步完善、落实征地报批前各项程序。严格按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的规定，进一步完善和落实征地报批前的告知、确认、听证程序，明确相关法律责任，规范告知、确认、听证工作，切实保护被征地农民的知情权。征地告知书除张贴在村委会门口，还应张贴在农民易看到的地方，并保证公示的时间。另外，还可通过电话、广播等多种途径让被征地农民了解征地告知的有关事宜；听证告知书应送达各被征地农户，听证送达回证签字和手印而不得由他人代签。告知、确认、听证等程序，可采取影像资料的方式进行全程记录，确保职责履行到位，降低责任风险。

（2）科学合理制定土地征转用规模，加大征地批后实施力度。在申请用地前，切实做好当地经济社会发展的预判工作，做好交通、水利、民生工程以及工业企业的用地需求调查，应要求用地单位报送建设项目的用地意向，将用地论证贯穿于预审阶段、工程可行性研究、初步设计和施工图阶段，参加厂址方案的调查研究、引导扩大选址范围，论证土地利用的合理性，权衡好地方财政收入与征地实施费用，科学合理控制用地申请规模。

（3）规范征地补偿费发放程序。按照相关法律法规依法征地，严格履行征地程序。征地补偿费应在建设用地批准后按照规定的程序拨付、发放，不应提前发放，征地补偿费拨付的往来账单应该保留备查。应充分重视提前发放补偿费给履行后续征地程序带来的困难。

（4）进一步合理确定并及时调整征地补偿标准。在对征地区片综合地价进行定期调整的基础上，探索依据区片价执行情况、物价指数上涨情况、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入增长情况、出让价格变化情况等影响因素变化而调整征地区片综合地价的方法，必要时缩短调整周期，并对可操作性进行充分论证，分析该补偿标准将会带来的矛盾，使新的征地补偿标准更加适应征地的需要。在统一调整征地区片价时，应做好充分的准备工作。

（5）增加征地工作的透明度，做好政策宣传工作。建议以《征地手册》的形式开展征地政策的宣传，《征地手册》一般包含以下内容：

1）土地征收相关政策。《土地管理法》及其实施条例；《农村土地承包法》；《行政诉讼法》；《行政复议法》；《征用土地公告办法》（国土资源部令第17号）；《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）》；《国土资源信访规定》（国土资源部令第32号）；《**省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；《**省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》及征地区片地价表；各地关于征地安置补偿、被征地农民社会保障方面的政策规定。

2）拟征土地开发规划或拟建项目基本情况。

3）各类批复、公告等。建设用地批准文件；征收土地公告和征地补偿、安置方案公告；征（占）用土地登记样表；征（占）用附着物登记样表；征（占）用土地及附着物补偿费用汇总样表。

被征地农民对现行征地补偿标准有意见的，国土资源管理部门工作人员应向被征地农民耐心解释，争取支持和理解，在考虑农民合理的意见后可以向政府申请通过增加相邻地损害等补偿，保证土地征收工作的顺利进行；对可能出现和已经出现的问题，特别是对基层党员干部发现和提出的政策问题，有针对性地加以解释和说明；高度重视信访工作，对群众反映和举报的损害农民合法权益的问题，及时和有关部门沟通，及时依法跟踪调查、处理，确保农民的合法权益不受侵害；对于部分群众提出的合理要求和确有实际困难的被征地农民要进行适当照顾，必要时在政策上适当倾斜。

（6）严格执行征地实施中政府统一组织和主导制度。市、县（区）政府作为征地实施的主体，给予被征地农民的补偿安置等资金应全部由政府承担。国土资源管理部门应按照法定程序和规定实施征地，这一阶段必须杜绝意向用地者进入，杜绝由用地意向者垫付相关资金。

（7）实时掌握征地实施进程。征地补偿安置虽一般由政府主导并安排多部门实施，但国土资源管理部门应跟踪征地实施进程，及时

……

……掌握被征地农民补偿、安置及社保落实等情况，做到征地实施与建设用地供应密切衔接，从源头上杜绝“毛地”出让情况发生。

（8）规范征地档案。应按照建设用地审批卷宗，对应建立征地档案，并就档案内容做出文字规范。针对目前资料不完整，目录中只有材料份数，无具体页码和页数，无法保障资料的完整性的情况，加强档案管理。征地档案须包含如下内容：1）建设用地报批材料；2）征收土地公告；3）征地补偿、安置方案公告；4）征地补偿费拨付到村凭证；5）征地补偿登记材料；6）社保安置落实情况；7）征地实施进程情况。

征地补偿登记材料应包含：被征地农民姓名、年龄、人口、土地面积、地类、金额、身份证号、领款人签名等。统一将银行到账单作为征地补偿费到村凭证；加强征地实施各个环节业务资料特别是原始资料的及时收集，确保内容齐全；对张贴的公告、可能产生争议的有关程序的实施过程，应采取摄像、照相等方式进行记录。征地实施完成后，所有档案资料应及时整理移交归档。

（9）探索拓宽安置途径。国土资源管理部门应不断探索和拓宽被征地农民安置途径，做好政策宣传和引导，鼓励农民选择货币安置方式以外的其他安置方式。

（10）加强征地补偿费监管，降低工作责任风险。按照《征用土地公告办法》第十二条规定，国土资源管理部门“将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单”；“有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督”。地方应建立相应的征地补偿费后续跟踪、监督、管理措施，规范征地补偿费拨付到村凭证存档形式，降低工作责任风险，减少腐败存在空间。

（11）公开征地批后实施信息，落实好征地批后实施反馈工作。落实征地批后实施反馈制度，当对征收（使用）土地的补偿结果进行公开。征地信息除按照规定应当在被征收土地所在地的村、组内或乡（镇）人民政府所在地进行公告外，还应该在征收（使用）土地所在地的市、县（市）国土资源管理部门门户网站上进行公开。确保征收（使用）土地过程中的公告、告知、听证等各项要求落实到位，确保相关村组和农户及时知晓征地补偿的方案、标准、结果等信息。