土地利用总体规划中公众参与现状及对策研究

2015-10-19何动林

科技视界 2015年29期

何动林

（贵州省地质矿产勘查开发局测绘院，贵州贵阳550018）

土地利用总体规划是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施[1]。土地利用总体规划是落实土地相关法律的重要方式，是土地用途管制的依据，是国家意志的体现。其关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。随着社会经济的发展和民主政治的进步，公众参与逐步受到党和政府的重视，人们的公众意识也日益提高[2]。土地利用总体规划作为一种公共产品，在公共管理思想范畴内引入公众参与理念。对于土地利用总体规划中的公众参与情况如何，本文将进行进一步的研究与探索。

1 公众参与的内涵

公众参与源于古希腊的直接民主模式，是一种公民权利的运用与再分配。使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑[3]。因此，公众参与就是在社会分层、公众需求多元化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，公众参与反映的是一种基层群众被赋权的过程。

因此，笔者认为土地利用总体规划公众参与指基层公众被赋权（参与权、知情权等），参与到土地利用总体规划的调查、讨论、编制、公布、实施的过程中，使土地利用总体规划切实体现广大人民群众的利益要求，更加符合实际情况，提高土地利用总体规划的科学性、规范性的过程。

2 公众参与土地利用总体规划现状

公众参与土地利用总体规划，对于切实保障公众的土地利益和构建完善的土地规划制度，都具有重大而深远的意义。在最近一轮土地利用总体规划过程中，多部门的参与已经得到了充分的体现，社会参与的成分已经相当明显，起到的作用也是比较突出的。但是，还存在一定的不足，主要表现在以下几个方面：

2.1 公众参与度不高，部分公众参与意识淡薄

事实证明，在土地利用总体规划制定、实施的过程中，存在一定程度的公众参与。但是相对于英国等其他国家来说，表现为公众参与不具有代表性、公众参与度不高、部分公众参与意识淡薄。很大一部分公众不知道或不清楚规划会对其自身或社会造成什么样的影响。比如在土地利用总体规划的实施阶段，大部分公众一般不会主动参与到土地利用总体规划的实施程序中。只有在自身的切实利益受到侵害时才会向相关部门反映问题或提起诉讼。

2.2 法律制度不完善

就我国现状来看，现行的《中华人民共和国土地管理法》可以说从规划编制到规划管理几乎都没有涉及公众参与问题。土地规划中的公众参与制度松散，管理体制落后。虽然法律中也规定了公众参与是土地规划制定生效的程序之一，但法律规定过于笼统，对现实的操作性不强。毫无疑问，这使得公众参与没有具备完善的法律依据[4]。因而，使公众参与没有坚实的法律保障，存在“浮于表面”或者“不接地气”的现象。

2.3 公众参与的滞后性

在土地利用总体规划的编制过程中，存在某些规划编制单位听取公众意见存在一定的滞后性。公众意见的收集往往是在决策之后，而不是决策之前。这就在一定程度上导致公众意见成了决策的后期补充。使收集听取公众意见成了“走过场”。

3 公众参与土地利用总体规划对策

3.1 提高公众参与意识

土地利用总体规划是一种社会产品，涉及到区域内居民的日常生活和切身利益。对于公众本身来说，要摒弃“规划是政府的事，群众参不参与无所谓”的思想，积极转变观念，真正实现从“臣民意识”到“公民意识”的转变[5]，维护自身的正当权利，积极地参与到土地利用总体规划的各个环节中。对于政府来讲，积极对公众进行宣传和教育，使他们了解公众参与土地利用总体规划的重要性及其积极意义，并培养其参与的主动性、积极性，从而提高公众参与意识。

3.2 建立土地利用总体规划公众参与相关法律与制度

我国宪法己经赋予了公民管理国家事务的权利，因此还应制定专门的有关公众参与权利义务的法规和制度，确立公众参与的原则和地位，规定公众参与的法律效力、权利与义务、领导和组织、方式和程序以及领域和范围[6]。真正使公众参与土地利用总体规划有法可依、有法必依。通过制度和法律保障使公众参与规划的权力得以实现，从而促进土地利用总体规划的民主化的进程。