以房养老公益先行

张克

随着6月底，第一个广州老人签署国内首款保险版“以房养老”合同，这一产品在四个试点城市北京、武汉、上海和广州全面落地。共有22户家庭获得承保，这些家庭包括孤寡、失独、无子女、空巢和有子女老人。

当下，“以房养老”正在逐渐从设想走向现实。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”。2014年6月，保监会发布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，选择北京、上海、广州、武汉四个城市进行试点。近一年来，四个试点城市积累了一定数量案例，为探索养老服务市场化提供了有益经验。然而，以目前保监会的指导意见和各地政府与保险公司的具体实践来看，“以房养老”保险试点的商业性过强、公益性不足，相关政策的制定和执行仍需在人群细分、政策定位和建立多元治理体系等方面有所突破。

重点人群的选择

目前，我国“以房养老”主要指的是老年人反向抵押养老保险。这是一种将住房抵押与终身养老年金保险相结合的创新型商业养老保险业务，即拥有房屋完全产权的老年人，将其房产抵押给保险公司，继续拥有房屋占有、使用、收益和经抵押权人同意的处置权，并按照约定条件领取养老金直至身故；老年人身故后，保险公司获得抵押房产处置权，处置所得将优先用于偿付养老保险相关费用。保监会指导意见提出，投保人群应为60周岁以上拥有房屋完全独立产权的老年人。在适格投保人群中，对“以房养老”政策需求最为强烈的是那些无法实现居家养老的老年人。这些老年人的子女因各种原因无法尽赡养义务，或护理费用超过了本人和子女的收入承受能力，因此需要将名下唯一房产变现产生现金流以支撑其有尊严的老年生活。概括而言，重点人群的特征为拥有完整产权的唯一房产，且缺乏现金收入的高龄失能老人。

由于各保险公司试点开展的反向抵押养老保险属于商业险种，出于盈利动机和规避风险考虑，保险公司多对投保人群的资格条件作进一步的限制。例如，部分保险公司要求投保老人需拥有两处（以上）完整产权的房产，并以其中一套作抵押。实际上，有两套房产的老年人，可以将其中一套变卖或出租获取现金收入，另一套居住，没有必要参与反向抵押保险。这种限制使得政策无法覆盖真正最需要“以房养老”的唯一房产高龄失能人群。养老服务市场化是一片蓝海，保险公司可以制定不同类型的投保方案，满足不同人群的需求。

中国老年人普遍存在货币购买养老服务能力上的不足，简单而言就是缺乏现金流。由于计划经济时期实行低工资和福利房政策，加之近年来房价上升，使得老年人被称为“有资产、无资金”的一代人。早在2003年，中国老龄科学研究中心发布《中国城乡老年人口状况一次性调查报告》，涉及全国20个省、自治区、直辖市的2000多名老人，调查结果显示，城市老年人家庭户均住房面积达70.3平方米。另一方面，随着年事渐高，老年人的医疗费用、护理费用逐渐增长，成为家庭支出的大头。此外，计划生育政策导致的“4-2-1”三代家庭结构使得子女难以完全承担居家养老服务的费用。

在唯一房产和缺乏现金流的现实条件下，老年人较为理想的养老服务方案就是“以房养老”，将房产抵押给保险公司，每月领取一定数量养老金。因此，“以房养老”政策的优化应当重点关注上述特定人群，为适格投保群体中弱势者做好政策托底，鼓励保险公司制定多元化、有针对性的保险方案。

“以房养老”

应凸显社会政策属性

当前，我国四个城市开展的老年人住房反向抵押养老保险试点主要定位为养老保险业务创新，对养老服务的公益性和公共服务特点考虑不足。2013年国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》中，“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”的提法出现在政策措施部分的投融资政策子领域中。2014年，保监会发布的《指导意见》更是明确提出反向抵押养老保险属于商业保险范畴。值得注意的是，“以房养老”的确存在商业化市场空间，但更应当突出其社会政策的基本属性。

我国已经进入经济新常态与老龄化社会，经济增长趋于平稳，以养老问题为代表的社会风险不断积聚。截至2014年年底，我国60岁以上老年人口达2.12亿，80岁以上高龄老年人数量达2400万，失能老年人口接近4000万。如果简单地将“以房养老”视为一项商业保险服务创新，则无法回应近4000万失能老人的实际需求。我国进入经济新常态以来，中央政府的政策目标是“宏观要稳、微观要活、社会政策要托底”。“宏观要稳、微观要活”的表述较为常见，但“社会政策要托底”则是新常态下政府对金融市场波动带来社会风险的政策回应。因而，老年人住房反向抵押保险试点并不仅仅是一项新的商业保险，而是在经济新常态下政府践行托底责任的社会政策创新。

在执行了数十年的计划生育“一胎化”政策影响下，倒金字塔形的家庭三代结构使得居家养老特别是子女对失能老人的护理面临极大挑战。面对越来越高昂的各类支出，许多老年人唯一可以处分的资产就是一套拥有完整产权的房子。“以房养老”实际上是在基本养老服务如公办养老机构之外，赋予了老年人中相对弱势的群体获取养老金保障的一条新通道。虽然在操作上这一模式是以房产抵押的商业保险模式为交易基础，但其本质上能够起到分担养老责任、缓解养老社会问题的积极作用。

具体而言，应当进一步区分“以房养老”的商业性产品和公益性产品配置比例和渠道。一方面，对拥有多套房产的老年人开发反向抵押商业保险；另一方面，对于只有一套房的失能老年人群体应当纳入社会保障范畴，抵押保险方案中应突出公益性。归根结底，“以房养老”属于一种准公共品。它既利用私人房产的价值换取现金流，又有利于丰富养老保障方式，引导社会形成新的养老保障习惯，增强养老保障体系的可持续性。特别是对仅有一套住房的反向抵押保险应纳入养老社会保障范畴，通过多种方式补充失能老人购买养老服务的能力。

加强多方分工合作

“以房养老”政策试点的法律关系复杂、牵扯面广，仍存在许多有待克服的体制机制障碍，应当加强政府、市场和社会组织的分工与合作，形成多元主体协同治理的新局面。

首先，政府在“以房养老”中的作用应当进一步加强。当前，牵头开展老年人房产反向抵押保险的中央部委是保监会，而养老机构与服务的主管机关民政部并未参与。这就导致以房养老仅在商业保险试点上单兵突进，缺乏系统性和协同性。此外，从国际经验上来看，政府在“以房养老”中还可以起到担保和评估的功能。例如，美国联邦住房局规定，所有62岁以上的老人，拥有已经付清按揭或是所欠按揭数目已经很少的居住房，不欠任何联邦债务 （比如欠税、欠联邦学生贷款等），所抵押房产是申请人的主要自住房，就可以申请“倒按揭”。这种“倒按揭”是由联邦政府作担保，用自住房作抵押，帮助老年人找一家银行借贷。加拿大、新加坡等国，老年人一般把房子抵押给有政府背景的公益性机构，由机构一次性或分期支付养老金，老人去世时产权由这些机构处分，“剩余价值”（房价减去已支付的养老金总额）退还其继承人。此外，抵押房产价值和养老金给付金额一般由政府住房保障部门根据经济周期、申请人健康状况等因素进行合理估算。因此，“以房养老”试点不仅需要保监会的行业监管，更需要民政部门以及地方政府给予一定的政策支持和信用担保。

其次，应当探索养老服务责任在政府与市场中的优化配置，通过租赁、出售、反向抵押等不同交易模式，激活各类市场主体的潜力和意愿，让市场发挥决定性作用。当前仅有保险公司参与“以房养老”试点，实际上银行、券商以及信托公司，乃至公办和社会力量举办的养老服务机构都应该以不同的方式参与这项创新。允许更多市场主体参与“以房养老”服务，有利于盘活老年人房产，实现个人经济资源优化配置，同时拓宽养老保障资金来源，提升老年人养老保障水平。

最后，通过将“以房养老”纳入政府购买养老服务，加强政府、市场与社会组织的衔接与协同。政府购买养老服务是运用市场化手段保障养老服务公共性和公益性的重要制度创新，能够为失能老人提供方便可及、价格合理的养老服务。“以房养老”虽然在筹资来源上不由公共财政负担，但在政策目标和服务内容上有许多相似之处。可以考虑探索参照政府购买养老服务的内容和监管标准来规范“以房养老”服务市场，或者将其纳入统一的政府购买服务政策框架中，充分动员市场主体和社会组织积极参与，推动“以房养老”服务体系的建立和完善。

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com