联合国怎么了？

今年迎来创立70周年的联合国，是一个由190多个国家组成的庞大机构，人员和经费都来自会员国，任何事情都牵一发而动全身，因此这里行事的首要原则是要平衡好方方面面的利益，把大家都安抚好。在这种情况下产生的人选，能力肯定不是唯一的考虑因素，有时候左右逢源、圆融甚至模糊的性格也是立身之本。

南方周末特约撰稿 赵灵敏

2015年10月6日，美国司法当局正式向在曼哈顿的纽约联邦法庭呈交诉状，以逃税、行贿受贿等罪名起诉联合国大会前任主席约翰·阿什（John Ashe），控罪指阿什和澳门商人吴立胜长期保持“互惠互利”关系，阿什在联合国任职期间为吴争取了多个位于安提瓜和巴布达的项目，两人之间最受关注的“合作”是一项有关在澳门建设联合国会展中心的计划。从2012年2月起，阿什利用其安巴驻联合国代表以及联大主席的身份，在联合国积极展开游说，提议在澳门建设投资达数十亿美元的联合国会展中心，并大力举荐吴立胜所在的集团参与该项目的建设工作。不过，无论是联大还是秘书长办公室，都未采取实质行动，相关的会展中心并未兴建。

61岁的阿什在加勒比海岛国安提瓜和巴布达出生，有美国宾夕法尼亚大学生物工程博士学位，1989年进入该国外交部工作，自2004年起担任该国常驻世界贸易组织代表兼可持续发展问题首席谈判员、常驻联合国代表等众多重要职务，并先后在众多联合国基金和项目的理事会担任重要职务。

阿什最引人注目的地方是自2013年9月起出任第68届联大主席，任期一年。但联大通过的决议不具有法律约束力，只能向会员国或安理会提出建议，无权迫使任何一国政府采取任何行动。联大主席则是由成员国代表轮流担任的荣誉职位，同样没有实际权力。因此，阿什担任过联大主席这一职务的权限并不包括联合国的基建，也无决定在澳门兴建会展中心的实际权力。他应该是利用自己在联合国工作多年积攒的人脉，替吴立胜四处游说活动而已，而且事情最终并没有办成。

尽管如此，这样的高层人物涉及受贿丑闻被捕，在联合国成立七十年来的历史上从未发生过，引发的震惊可想而知。但是，考虑到联合国内部管理的特殊性，阿什最终会否受到惩罚，仍然有很大的不确定性。

差点把秘书长拉下台的丑闻

伊拉克警察对伊拉克前石油部大楼进行查抄时，发现了萨达姆执政时用石油送大礼的清单，时任联合国秘书长安南的儿子科乔·安南担任顾问的cotecna公司也牵涉其中。

在此之前，触发联合国信任危机的最大案件是发生在1996年到2003年间的伊拉克“石油换食品”计划丑闻，该丑闻导致两名联合国高官被起诉，并波及前后两任联合国秘书长。此事件的处理结果，可以作为此次阿什受贿案的参考。

1990年8月伊拉克入侵科威特之后，联合国对伊拉克实施经济制裁和武器禁运，一度禁止伊拉克出口石油，后来考虑到伊拉克的民生状况，为减轻伊拉克普通民众的痛苦，安理会于1995年4月通过了第986号决议，允许伊拉克每半年出口价值20亿美元的石油，用于进口食品、药品和其它民用物资。该计划的规定貌似非常严格：伊拉克出口石油，而买方付款到法国巴黎银行一个专门存款账号，不付给伊拉克政府。账户里的钱先按比例支付给科威特的战争赔款，然后支付联合国和以美国为首的多国部队在伊拉克的费用，剩下的再给伊拉克政府购买指定的物资。

2003年3月伊拉克战争爆发，萨达姆政权被推翻，安理会于当年5月22日决定取消对伊拉克的经济制裁，并于11月21日结束了“石油换食品”计划。2004年1月，伊拉克媒体披露了一条爆炸性的新闻：伊拉克警察对伊拉克前石油部大楼进行查抄时，发现了萨达姆执政时用石油送大礼的清单，也就是萨达姆欲在国际上收买商界、政界和知名人士的行贿证据，而查抄出的许多文件上都有联合国主管伊拉克“石油换食品”计划的官员贝农·塞万的签字，时任联合国秘书长安南的儿子科乔·安南担任顾问的cotecna公司也牵涉其中。联合国“石油换食品”计划丑闻正式曝光。

原来，尽管形式上很严密，但伊拉克在选择将石油卖给谁方面有很大的发言权。于是，萨达姆利用提供石油优惠券的方式笼络人心。由于使用该优惠券购买伊拉克石油的价格要比国际市场低很多，因此通过优惠券购买的石油可以很快地转手从而大赚一笔。据称，从政客、官员到记者，有多达270多人因此受益。而和出售石油一样，伊拉克在选择哪家公司作为物资供应商上也起决定作用，这同样为掮客提供了机会。

为了平息众怒，联合国任命曾任美国联邦储备委员会主席的保罗·沃尔克为主席，组成独立调查委员会对此事进行调查。2005年9月，委员会的调查报告出炉，报告指责塞万在1998至2001年间，多次为总部设在日内瓦的非洲中东石油有限公司（AMEP）向伊拉克前政府索取石油出口份额。在他的帮助下，这家公司以优惠价从伊拉克购买了730万桶石油，转手获利150多万美元。报告公布了大量塞万与AMEP公司总裁之间的电话通话记录，以及一些伊拉克方面保存的有关塞万为该公司游说的档案。报告没有提及塞万是否接受了AMEP的贿赂，但透露，塞万对他在1999至2003年间的16万美元额外现金收入的来源交代不清。这笔来历不明的收入从表面看来自塞万在塞浦路斯老家的婶婶。但其中的疑点是，他婶婶只是一名退休的政府部门摄影师，靠为数不多的养老金过活。

另一名涉及的人员是负责“石油换石油”计划采购工作的联合国官员亚历山大·雅科夫列夫。调查报告称，雅科夫列夫创办了一家公司，用于收取那些想获得石油换食品合同的外国公司支付的秘密款项。除此之外，雅科夫列夫还在联合国其他竞标活动中大肆受贿。有证据显示，他从外国公司中至少收取了95万美元回扣，存入海外账号。

而雅科夫列夫是给予cotecna公司巨额合同的关键人物，联合国秘书长安南之子科乔·安南则恰巧在这家瑞士公司工作。1995年刚刚大学毕业的22岁科乔就被该公司委以重任，单独负责西非地区工作。而cotecna公司是一家拥有4000名员工的大公司，科乔的蹿升显然有违常理。更巧的是，该公司又很快获得了伊拉克“石油换食品”计划的合同。

事情止于此的话，安南最多被指责为教子不严，但很快，《纽约时报》公布的两封邮件将安南牵涉其中：在这两封邮件中，cotecna副总裁迈克尔·威尔逊向公司总裁汇报称，他们利用巴黎法语国家领导人会议的机会和安南进行了接触，并认为可以“指望安南”。“我们同联合国秘书长和他的随从进行了简单会谈，并讨论了石油换食品计划合同的情况。他们建议我们积极响应参与竞标……并表示可以指望得到帮助。”

在此之前，安南对是否和cotecna高层有过密切接触并未直接回答，并用“记不清”“没有档案可查”之类的言辞来回避。但随着越来越多细节被披露，安南开始承认和该公司高层有过接触，但始终否认自己在cotecna公司获得联合国合同过程中发挥了影响力。但从披露的邮件来看，安南似乎有意帮助该公司。不仅如此，AMEP公司的老板阿卜杜勒·努尔是前任联合国秘书长加利的表亲，这就使得前后两任联合国秘书长都被牵涉到这件丑闻中。

尽管舆论沸沸扬扬，群情激愤，但事情最终的处理却是高高举起、轻轻放下：加利和安南安然无恙，塞万被美国当局起诉，但因为塞浦路斯和美国没有引渡协议，事情一直久拖不决；雅科夫列夫主动向美国法院投案自首，最终达成认罪协议。至于其他得到萨达姆好处的一众政要，则完全和没事人一样。

这是一个要平衡各方利益的机构

由于联合国高级官员的产生是妥协和协商的产物，因此当他们出了差错甚至犯了罪，决定他们命运的也往往不是事情本身的是非曲直，而是相关国家的私下交易。

“石油换食品”的处理结果让人大跌眼镜，根本原因首先在于联合国对其官员只能在内部规则实行的范围进行很有限的惩罚，没有刑事法律方面的审判权。如果联合国官员被怀疑犯有刑事罪行，那就会被遣返回国，由其所在国的法庭进行审理量刑；如果其他国家要引渡该人，就面临一系列复杂的法律问题。而联合国官员往往是由所在国推荐和派遣的，原本就没有动力对该人在海外的罪行深究。上文提到的雅科夫列夫最终之所以投案，根本原因是他不是由俄罗斯政府派遣，而是自己投考联合国的，俄罗斯不承认他是外交人员。

其次，联合国是一个由190多个国家组成的庞大机构，人员和经费都来自会员国，任何事情都牵一发而动全身，因此这里行事的首要原则是要平衡好方方面面的利益，把大家都安抚好。从理论上讲，任命某一个人担任某一职位应该主要基于工作表现，但现实是，高级官员包括秘书长的任命主要是各国之间妥协的产物，让各国（特别是安理会五个常任理事国）都能接受是底线。在这种情况下产生的人选，能力肯定不是唯一的考虑因素，左右逢源、圆融甚至模糊的性格也是立身之本。

早年，在冷战的背景下，美苏多次行使否决权，屡次导致秘书长人选难产。1946年初，联合国开始选举第一位秘书长。美国提名加拿大驻美大使莱斯特·皮尔逊，苏联对此提出不同意见，最终来自挪威的赖伊当选，赖伊就任后因为太过亲近北约和西方世界，为苏联和东欧国家所不容，最终被迫辞职；第二任秘书长哈马舍尔德同样是妥协的产物，苏联曾一度不承认他是秘书长，最终哈马舍尔德在调停刚果危机时飞机失事而亡，有不少人认为这是一场谋杀，但事件的详情至今成谜。直到1996年11月19日，美国还在安理会否决了加利连任秘书长的议案，导致加利连任失败。

由于联合国高级官员的产生是妥协和协商的产物，因此当他们出了差错甚至犯了罪，决定他们命运的也往往不是事情本身的是非曲直，而是相关国家的私下交易。上述“石油换食品”丑闻曝光后，虽然有美国媒体和少数议员公开要求安南辞职，但是俄英法德等数十个国家表态支持安南，最终安南顺利过关。

除了上述丑闻之外，联合国近年来发生的多起丑闻，最终也大都不了了之。2005年2月18日，英国《独立报》曝光了联合国一份内部机密报告。该报告披露，自2004年5月开始有多名女职员投诉荷兰前首相、时任联合国难民事务高级专员吕德·吕贝尔斯对其进行性骚扰，联合国随即成立内部调查小组，调查小组的报告认为，吕贝尔斯确实对一位女下属的身体进行了“不必要的触摸”，并在调查过程中试图滥用职权，通过威胁等各种手段影响调查结果。但安南并没有对吕贝尔斯采取行动，而只是训斥了一番。事情最后以吕贝尔斯辞职而告终。

另外，近年来联合国多次爆出维和人员和在刚果、东帝汶、海地等地对当地女性甚至未成年女性进行性剥削的事件。联合国的报告显示，自1999年到2006年联合国维和部队成员在东帝汶至少遗弃了二十多名婴儿，这些婴儿都是他们与当地贫困妇女所生的孩子。而且，联合国内部还有一种对这种行为进行掩盖的文化，凡是维和部队成员的私生子以及联合国成员的性罪行都必须保密，因为担心在东帝汶这种宗教国家会“产生耻辱和尴尬”。

联合国针对维和人员性剥削问题的年度报告显示，2014年针对联合国维和人员的相关指控总数为51起，比2013年的66起有所减少，但上述数量可能被严重低估，因为“我们面谈的所有女性中，只有7人知道联合国严令禁止性剥削和性侵犯。没有一个人知道举报这一问题的热线电话”。报告同时提及，受到性剥削的女性未能得到及时帮助。即使她们上报这一问题，相关调查也要持续一年之久。值得一提的是，受到性剥削和侵犯的女性中，约1/3为不满18岁的未成年人。

流于口头的联合国改革

联合国内部机构叠床架屋，官僚主义盛行。联合国秘书长潘基文日前接受《金融时报》采访时就透露，仅仅是将联合国各个机构和部门的电脑进行联网，就花了5年时间。

除了上述这些比较严重的问题之外，联合国的官僚主义和低效也备受诟病。哪怕是计入通货膨胀因素之后，目前联合国每年的支出也达到了1950年代初的40倍。如今的联合国包括17个专门机构，14个基金会和一个秘书处，而光这个秘书处就有17个部门，雇用了41000人。由于联合国雇员的聘用要考虑到政治因素，加上联合国公务员薪水高、大部分都终身任职、人员流动性低等因素，导致内部机构叠床架屋，官僚主义盛行。联合国秘书长潘基文日前接受《金融时报》采访时就透露，仅仅是将联合国各个机构和部门的电脑进行联网，就花了5年时间。

有鉴于此，联合国改革的问题自其成立那天起就不断被提及。1997年安南担任秘书长后，联合国改革的问题被提到了重要议事日程上。2005年，由莫桑比克、挪威和巴基斯坦总理共同主持的委员会出具了一份报告，指责联合国深深辜负了它本来要帮助的那些人，说它在发展方面的工作“支离破碎，软弱无力”，其自身管理“既无效率，又无成果”。报告锁定了80个联合国驻地，准备削减它们的工资费用。他们质疑有没有必要在一些生活成本高昂的城市，比如纽约和日内瓦设立大量日常行政职位；他们质问为何要雇用外籍人员来占据这些职位，为此联合国要给他们高额外派补贴，方便他们的孩子进私立学校读书。但一如既往，改革遇到了强烈反对。

2006年3月，安南向联合国大会提交了一份长达33页的联合国改革计划报告，就联合国的人事、领导能力、决策机制等6个方面以及改革管理本身等问题共提出了23项整改意见，包括开除部分员工、砍掉一些项目，以及将部分工作外包等内容，引发了联合国雇员的强烈不满。代表着联合国总部五千多名雇员的联合国雇员联盟召开紧急闭门会议，共有五百多名雇员参加了会议，会议最终以压倒性多数通过了对“安南秘书长及其高级管理团队”的不信任声明，与会者中只有2人投了反对票，还有不到10人投了弃权票，其余投了赞成票。在方方面面的压力下，此次改革最终草草收场。

现任秘书长潘基文吸取了前任的教训，将联合国改革的范围缩小，主要集中在秘书处的改革上，主要措施包括提高秘书处效率、加强问责制建设和独立监督、审计制建设，促进各系统的协调一致等。潘基文也成为第一个公布个人财产状况的联合国秘书长，他还要求联合国每个部门20%的人员能够流动。他表示：“你很难期待一个在一个地方已工作10年、15年或20年的人在工作中能有新的创造性和能动性。他们只把自己的工作当成一种例行公事来做。这种例行公事使这一组织在一种‘一切照旧的方式下运行。我们需要一些新鲜空气，这能够激发一定的能动性。这种在工作人员当中产生的能动性进而产生出创造力”。

但就连这样的小变动也遇到阻力，许多工作人员不情愿到别的地方去工作。联合国改革的难度，由此可见一斑。