论20世纪90年代以来我国科技立法中的政策演进

侯强++戴显红

[摘 要]自20世纪90年代以来，我国科技立法大致经历了产业技术创新政策、国家创新体系政策和建设创新型国家政策三个阶段，并出现了与之相对应的立法重点。科技立法要满足当下我国经济和社会发展的诉求，必须立足现实基础，在动态中有步骤地发展，把科技立法与我国整体发展目标结合起来，以创新建设实现创新目标。

[关键词]科技立法；创新政策；现代化

[中图分类号]D922.17 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）03-0083-06

On the policy evolution in the legislation of science and technology in China since 1990s

HOU Qiang， DAI Xian-hong

（Ideological and Political Theory Education， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China）

Abstract：Since the 1990s， the legislation in China has roughly experienced the policy of industry technological innovation of science and technology， national innovation system， and building an innovation-oriented country and the legislative priority appeared at the same time. The legislation of science and technology needs to meet the demands of economic and social development in our country， which must be based on the realistic foundation to make a dynamic and systematic development， and we should combine the legislation of science and technology with the overall development goals of China for innovation construction to implement innovation goals.

Key words：the legislation of science and technology； innovation policy； modernization

20世纪中期以来，随着经济和社会的发展，世界各国对科技立法的认识也在不断深化。具体而言，20世纪60至70年代注重科学，80年代注重研究开发，90年代之后科技创新日渐成为世界各国科技立法关注的焦点①。我国对科技立法的认识也大致经历了这样一个过程。这个过程既由我国内在科技与法律发展的历史所驱动，又受国际科技发展大环境的影响。由是，进入20世纪90年代以来，面对科技全球化的迅猛发展，党和政府不断丰富和深化对科技发展规律的认识，及时根据新的国内外科技环境重新调整和完善科技创新的立法规范，大力推动科技创新的范式转变，先后制定了一系列符合时代和中国国情的科技法，走出了一条符合中国国情的科技创新发展之路。按照科技立法中的科技创新政策演进分析，我国自20世纪90年代以来的科技立法大致可分为三个阶段：产业技术创新政策阶段、国家创新体系政策阶段和建设创新型国家政策阶段，并出现了与之相对应的立法重点。

一、科技立法中的产业技术创新政策阶段

20世纪70年代末以来，新科技革命浪潮扑面而来，并席卷全球。伴随着新科技革命的迅猛发展，国际竞争空前激烈，一个新的科学社会展现在了我们面前。因之，面对新技术革命的挑战，如何推进我国的科学技术事业，是摆在国人面前亟须解决的重大问题。

十一届三中全会后，我国走上了改革开放的道路，科技战线也随之加快了恢复和改革的步伐，相继出台了一系列面向技术创新的科技发展政策和法律、法规，科技工作重新回到了正确的轨道。不过，由于国情决定了我国科技发展必须是在学习外国的基础上进行赶超和创新，所以及至1996年前，我国在科技创新发展目标、模式上并没有发生什么实质性的变化，即停留在技术引进模仿创新阶段。以1981年4月16日中共中央、国务院转发的《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》为例，其虽强调“学习外国同自己的研究和创新必须结合起来，否则就谈不上真正的消化吸收”，把我国放在世界经济、科技竞争的坐标中，第一次比较系统和完整地阐明了科技引进和科技创新的关系，但是时党和政府并未制定出独立的科技创新政策，有关创新政策的内容还包裹于科技政策与产业政策之中，实际是在保持基本方向不变前提下的发展变化，即通过加强对科技政策、产业政策和经济政策等的协调来促进科技创新活动。正因如此，孕育、提出和实施以及继续推进科技创新政策和法律，便成为改革开放以来党和政府推进科技发展的主线。

进入20世纪90年代后，伴随着“科技、经济与社会一体化进程加快，全方位利用全球科技资源以提高本国的技术创新能力和竞争力，成为各国政府制定经济与科技政策的共同课题”[1]。为此，全世界都在把发展科技在经济中的作用作为政府工作和刺激经济发展的重要手段，使得以技术创新为主要特征的高技术产业发展逐渐成为世界各国共同关注的问题。这不仅要求建立新的技术创新机制和模式，而且也要求对原来从单纯成果转化来考虑的科技政策作出调整。这些要求包括：一是如何重视和发挥科技人员在技术创新、成果转化中的积极性；二是如何理顺科技创新体制；三是如何为科技成果的转化和创新提供资金保障；四是如何发挥中小型企业在成果转化和创新中的重要作用等[2]。正是基于这一科技发展背景，党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，明确要求，通过深化改革，建立和完善科技与经济有效结合的机制，加速科技成果的商品化和向现实生产力转化，不断完善保护知识产权的制度，努力提高科技进步在经济增长中所占的含量。社会主义市场经济体制的确立，在为科技进步创造更为有利的环境和条件的同时，也对科技进步提出了新的更高的要求。

1993年7月，为促进科学技术进步，在社会主义现代化建设中优先发展科学技术，发挥科学技术第一生产力的作用，推动科学技术为经济建设服务，八届全国人大常委会第二次会议通过了我国科技领域基本法性质的法律《中华人民共和国科学技术进步法》，确立了经济建设和社会发展依靠科学技术，科学技术工作面向经济建设和社会发展的基本方针，提出了推进科技进步的基本准则，构筑起了我国科技法律制度体系的框架。这部立法抓住我国改革和发展中的突出问题，鼓励科学探索和技术创新，既明确了国家推进科技进步的主要领域，又确定了推进科技进步的主要制度。在促进产业技术创新的具体政策方面，其第十九条明确规定：“企业应当根据国际、国内市场的需求，进行技术改造和设备更新，提高科学管理水平，吸收和开发新技术，增强市场竞争能力。企业进行技术改造和从国外引进先进技术和设备，应当经过咨询论证，贯彻国家的产业政策和技术政策。企业采用新技术开发生产新产品的，可以依照国家的规定享受优惠待遇。”

1995年5月，为大幅度提高社会生产力，加速全社会的进步，中共中央、国务院作出了《关于加速科学技术进步的决定》，明确提出技术创新是企业科技进步的源泉，是现代产业发展的动力。技术引进要与国内研究开发统筹安排、有机结合，在注重引进关键技术的基础上，加强技术创新，增强自主研究开发能力。产业关键技术及工艺开发、装备研制，要逐步实现以国内为主，真正使民族工业的发展建立在以自主创新为主的基础上。由此，我国面向技术创新的科技发展政策，开始由技术引进模仿创新转向积极探索科技自主创新。翌年2月，为规范国家高新技术产业开发区的管理，加速高新技术产业的发展，国家科学技术委员会发布了《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》，明确开发区的主要任务是：“促进高新技术与其他生产要素的优化组合，创办高新技术企业，运用高新技术改造传统产业，加速引进技术的消化、吸收和创新，推进高新技术成果的商品化、产业化、国际化”。同年3月，国家经贸委和国家科委分别着手实施技术创新工程，以加速形成有利于我国科技自主创新的机制。

1996年5月，八届全国人大常委会第十九次会议通过了与《科学技术进步法》相配套的重要法律《中华人民共和国促进科技成果转化法》，总结了新中国成立以来我国科技成果转化的经验，特别是科技体制改革的实践经验，以法律形式对科技成果转化应当遵循的基本原则、政府和有关部门的职责、实施科技成果转化主体的相互关系、保障措施与技术权益保护等一系列问题做出了规定。该法为阐明促进产业技术创新的立法主旨和政策导向，在第二条明确规定：“本法所称科技成果转化，是指为提高生产力水平而对科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材料，发展新产业等活动。”①由是，科技成果转化开始走上适应社会主义市场经济发展的轨道。

市场经济要求统一市场活动的法律规则，重新构建合同立法的基本内容。正因如此，在市场经济目标模式确立后的第7年即1999年3月，九届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国合同法》。其大量采纳反映市场经济客观规律的共同规则，对技术合同设立了专章，明确规定订立技术合同应当有利于科学技术的进步，加速科学技术成果的转化、应用和推广。同月，为进一步落实《中华人民共和国科学技术进步法》和《中华人民共和国促进科技成果转化法》，国务院办公厅转发了科技部等七部门《关于促进科技成果转化的若干规定》，在鼓励高新技术研究开发和成果转化、保障高新技术企业经营自主权、为高新技术成果转化创造环境条件等三个方面作出了具体规定，大力推动科技成果转化和产业化。

随后，为从根本上形成有利于科技成果转化的体制和机制，加强技术创新，发展高科技，实现产业化，中共中央、国务院又于1999年8月作出了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，在科技改革和发展两方面都提出了明确的方向和具体的措施。其积极探索科技自主创新，明确要求通过深化改革，从根本上形成有利于科技成果转化的体制和机制，发展高科技，突出高新技术产业领域的自主创新，培育新的经济增长点，实现高新科技成果的商品化和产业化，确定企业是技术创新的主体。作为新中国成立以来第一个较为系统和完整的、独立的科技创新政策，其无疑在促进科技自主创新和科技成果产业化方面，营造了一个更为广阔的政策空间。

此外，为对中国科学技术事业发展做出重要贡献的外国公民和组织予以奖励，根据《科技进步法》的规定，1994年设立了中华人民共和国国际科学技术合作奖。翌年5月，为奖励在科学技术进步活动中做出突出贡献的公民、组织，调动科学技术工作者的积极性和创造性，加速科学技术事业的发展，国务院又对国家科技奖励进行了一次全面的改革，发布施行了《国家科学技术奖励条例》。可以说，科学技术奖励制度的建立，在推动我国技术创新、发展高科技、实现产业化等方面发挥了强有力的政策导向作用。

二、科技立法中的国家创新体系政策阶段

历史进入21世纪，全世界逐步进入知识经济的时代。至此，人类社会步入了一个科技创新不断涌现的重要历史时期，科技竞争成为国际综合国力竞争的焦点。在这样的历史语境下，信息和知识作为最重要的生产要素，已成为科技发展最重要的推动力。至此，不仅知识在创新要素之间的快速和高效流动已成为创新系统效率的核心，而且科技成果转化也不再仅仅局限于从科研机构和高校向企业的完美线性流动，而是包括了企业、研究机构、高校、中介机构的一个非常复杂的网络，这就使得环境、机制、成果转化主体之间互动的程度等成为科技成果转化过程中的主要矛盾。在这个网络中，企业、研究机构、高校、中介机构之间的相互作用和反馈直接影响着企业的创新成效和整个经济体系。这要求我们在科技政策的制定和科技立法中，必须用系统的观点来看待整个科技成果的转化过程，对影响科技成果转化的各种因素进行综合的考察，将它们之间的互动和协同作为我国科技立法和政策制定的重点。

知识经济的强烈冲击，加之2001年12月11日中国正式成为WTO的成员国，我国科技创新不可避免地越来越多地突破国家的界限而被刻上了全球化的烙印。这要求我国科学技术事业必须在更高、更深的层次和更广泛的范畴内展开。2002年11月，为实现全面建设小康社会的目标，鼓励科技创新，党的十六大报告与时俱进，要求在关键领域和若干科技发展前沿掌握核心技术并拥有一批自主知识产权，实现技术跨越式发展，加速科技成果向现实生产力转化，推进国家创新体系的建设。作为知识经济时代的基础设施建设，国家创新体系是融创新主体、创新环境和创新机制于一体，在国家层次上促进全社会创新资源合理配置和高效利用，促进创新机构之间相互协调和良性互动，充分体现国家创新意志和战略目标的系统。在我国科技领域内，国家创新体系建设涉及科技体制改革、科技运行机制改革、科技制度改革和科技管理模式改革等方方面面，技术创新只是国家创新体系建设有机整体的一部分，其与国家创新体系之间存在的不是线性的连续关系，而是互动的网络关系。国家创新体系建设的提出，表明我们党主动迎接新挑战，始终站在时代前列和实践前沿，以创新的精神和科学的态度去认识、把握和遵循科技发展的客观规律，在科技系统与经济系统之间架起了科技与经济一体化的大厦，把握住了知识经济时代的发展脉搏。

知识经济时代的来临，使我国科技发展面临着新的机遇与挑战。为此，科技部及时对未来一个时期科技工作发展的思路进行了必要的调整。一是调整科技创新战略的指导思想，更加强调原始性创新，力争实现科学技术发展的跨越；二是调整科技创新的理念和管理体制，牢固树立“以人为本”的价值观；三是调整科技创新的工作方针，下决心做到有所为有所不为，集中力量办大事；四是调整科技创新的模式，更加强调各种技术的集成，强调在集成的基础上形成有竞争力的产品和产业；五是调整科技创新的政策对象，在注重科研院所的同时，更加强调调动和组织全社会的科技力量。这一工作思路的调整，迅速在全国科技界达成了共识。为进一步增强我国基础研究和高技术前沿研究的原始性创新能力，科技部早在2002年6月就会同有关部门出台了《关于进一步加强原始性创新能力的若干意见》，继续推进科技管理制度改革，以人事制度和分配制度改革为重点，探索建立适应原始性创新要求的科研机构管理制度，优化立项评价指标与标准，突出创新在基础研究和高技术前沿研究立项中的位置。

在2003年1月施行的《中华人民共和国中小企业促进法》中，又设专章对“技术创新”作出了明确规定。一是国家制定政策，鼓励中小企业按照市场需要，开发新产品，采用先进的技术、生产工艺和设备，提高产品质量，实现技术进步，中小企业技术创新项目以及为大企业产品配套的技术改造项目，可以享受贷款贴息政策。二是政府有关部门应当在规划、用地、财政等方面提供政策支持，推进建立各类技术服务机构，建立生产力促进中心和科技企业孵化基地，为中小企业提供技术信息、技术咨询和技术转让服务，为中小企业产品研制、技术开发提供服务，促进科技成果转化，实现企业技术、产品升级。三是国家鼓励中小企业与研究机构、大专院校开展技术合作、开发与交流，促进科技成果产业化，积极发展科技型中小企业。这些规定对我国加速结构调整和产业升级、促进科技成果转化、鼓励民间投资等方面发挥了很大作用，充分体现了国家大力推进中小企业技术创新的政策导向。

随着我国改革开放不断走向深入，面向技术创新的科技发展政策的制定，既涉及经济体制改革和科技体制改革，也涉及政府职能的调整与规范化。针对开发类院所企业化转制后面临的产权结构问题，由国务院体改办牵头，会同科技部、财政部和国家经贸委共同研究形成了《关于深化转制科研机构产权制度改革的若干意见》，经国务院同意国务院办公厅于2003年2月予以发布。其深化科技体制改革，稳步推进国家创新体系建设，规定凡是产权归属不清或存在产权纠纷的，有关部门要本着有利于推进技术创新、支持科技人员创业和企业长远发展的原则，依照有关规定合理界定，协调处理。这一意见的出台，加快了转制科研机构建立现代企业制度的步伐，促进了技术创新和科研成果产业化。

为进一步做好国家科学技术奖励工作，保证国家科学技术奖的评审质量，经科技部部务会议讨论通过，2004年12月颁布实施了经过修订的《国家科学技术奖励条例实施细则》。其中，总则第三条被修改为：“国家科学技术奖励贯彻‘尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，鼓励团结协作、联合攻关，鼓励自主创新，鼓励攀登科学技术高峰，促进科学研究、技术开发与经济、社会发展密切结合，促进科技成果商品化和产业化，加速科教兴国、人才强国和可持续发展战略的实施。”这一修改体现出的政策导向是：一是营造科技创新的文化氛围，加强原始性创新；二是形成“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的社会风尚，促进科技创新的积极性；三是强化国家战略目标和科技发展目标的导向性，推动科学研究、技术开发与经济社会发展的紧密结合。正是在一次次的有关科技发展的战略部署和改革探索中，一条科技创新驱动发展之路开始逐渐铺就。

历史昭告我们，我国科技现代化建设任重而道远，加速推进社会主义科技现代化进程，就是刻不容缓地、持续不断地增强我们自己的科技创新能力。在知识经济时代，国家创新体系建设既是通向科教兴国的桥梁，又是托起科教兴国的基础设施工程，必须按照有中国特色社会主义市场经济的原则建设符合中国国情的国家创新体系。其要满足当下我国经济和社会发展的诉求，必须立足现实基础，在动态中有步骤地发展，以创新建设实现创新目标。

三、科技立法中的建设创新型国家政策阶段

一个国家对科技创新重要性的认识程度，决定着该国科技事业的前途和命运。正因如此，当今世界越来越多的国家将以科技创新为主导的内涵式发展道路作为科技立法的重要内容，以争夺世界科技发展的制高点。我国科技发展自然也不例外。作为一个发展中的大国，要充分发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展，特定的国情决定我们必须把自主创新作为科技发展的战略主线和战略基点，走建设创新型国家的道路。

早在2005年10月，胡锦涛在受中央政治局委托所作的党的十六届五中全会工作报告中就明确指出，要“把建设创新型国家作为面向未来的重大战略”[3]。2006年1月，在全国科学技术大会上，胡锦涛又代表党中央、国务院对建设创新型国家作出了全面的部署，指出其是事关社会主义现代化建设全局的重大战略决策，并强调增强自主创新能力是发展科学技术的战略基点。2007年10月，党的十七大报告又进一步提出，要实施知识产权战略，坚持走中国特色自主创新道路，把增强自主创新能力贯彻到现代化建设各个方面，提高自主创新能力，建设创新型国家，并认为这是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。建设创新型国家重大战略思想的提出和实施，拓展了国家创新体系建设的内涵，凝聚了自主创新的目标，明确了自主创新的导向。其不仅顺应了世界科技的发展变化，而且适应了中国特色社会主义事业“四位一体”的总体布局，把我国科技创新政策的制定融入了国家目标的实现之中。

对此，为加强国家科技计划实施中的科研诚信建设，重点解决科技计划实施中的科研不端行为，根据《中华人民共和国科学技术进步法》的有关规定，科技部于2006年9月14日审议通过了《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》，并自2007年1月1日起施行。该办法针对科技界反映的科技评价体系不完善、学术浮躁、学术腐败等现象，规定了三类查处机构（一是国家科技计划项目承担单位，二是行业科技主管部门和省级科技行政部门，三是科学技术部），从规范评估评审程序、建立对评审专家和科技管理人员的监督机制等方面加强了制度建设，优化了科技创新环境，推动了对科研不端行为的调查和处理纳入法制化轨道的进程。

2007年12月，十届人大常委会第三十一次会议审议通过了修订的《中华人民共和国科学技术进步法》。该法主要针对制约我国科技进步的制度性问题，从六个方面进行了重大修订。一是将提高自主创新能力、建设创新型国家写入法律，进一步明确我国科技发展战略和基本方针、政策。二是提出国家要制定和实施知识产权战略，建立和完善知识产权制度，使科技成果能够尽快地转化为现实生产力。三是规定加大对科技的投入，动员社会力量加大科技方面的投入，推动科技更快发展。四是规定要有效配置、整合科技资源，遵循统筹规划、优化配置原则，建立科技资源的共享使用制度。五是设立企业技术进步专章，提出要建立以企业为主体、市场为导向，产、学、研相结合的技术创新体系。六是强调要调动科技工作人员的自主性、积极性、创造性，建立一种激励自主创新的制度，营造一个自由探索的学术环境。修订后的《科学技术进步法》，着眼于建设创新型国家的奋斗目标，突出自主创新这条主线，将新时期国家发展科学技术的目标、方针、战略上升为法律，强化了科技工作的统筹协调和资源共享，突出了企业的技术创新主体地位，明确了科技创新知识产权工作的目标和措施，确立了科研诚信和宽容失败的制度，完善了科研机构管理制度和对科技人员的激励机制，从财政、金融、税收、政府采购等各方面构建起促进自主创新的制度体系。

为贯彻党的十七大精神，落实中央关于促进企业成为技术创新主体的战略要求，鼓励企业走依靠技术创新发展的道路，增强持续创新能力，科技部于2008年年底颁布了《关于修改<国家科学技术奖励条例实施细则>的决定》，并自2009年2月1日起正式施行。其总则条款（第三条）的修订，突出了国家科技奖励的政策导向，提出科技奖励要“以科学发展观为指导”，把“营造创新环境”和“造就培养一流科学家、科技领军人才和一线创新人才”，以及“推进国家创新体系和创新型国家建设”为科技奖励的重要目标。此外，其他部分条款具体内容的修改，突出、强化了四个主要目标：一是完善国家科技奖励的内涵，加强对企业技术创新的奖励，促进技术创新体系的建立和完善，引导创新要素向企业积聚；二是完善国家科技奖励的条件标准，适当延缓成果完成后申报国家科技奖励的时限，加强对成果科学性的检验，倡导良好的学术风气，促进科技成果的转化和应用；三是完善国家科技奖励推荐评审程序，提高评审工作的规范性、科学性和公开度，保证国家科技奖励的公正性和权威性；四是完善国家科技奖励监督机制和处罚机制，提高报奖者、推荐者、评审者及评审组织者的自律意识。其修改意在进一步完善国家科技奖励工作的体制机制，提高国家科技奖励的权威性和公正性，倡导良好的学术风气，营造创新环境，激励科技队伍，促进创新体系建设，推动创新型国家建设。

面对世界范围内新一轮科技革命和产业变革的孕育兴起，2012年11月召开的党的十八大报告再次强调指出，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。党的十八大报告强调科技创新是国家发展全局的核心，并把它放在“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”的实施创新驱动发展战略当中，是我们党放眼世界、立足全局、面向未来作出的重大战略决策，充分表明了党依靠创新实现经济持续健康发展的坚定决心和对科技创新的高度重视，为完善我国科技创新政策体系指明了方向。

四、结语

在知识经济时代的大背景下，伴随着科技创新与产业变革的深度融合，我国科技立法中的政策经历了从产业技术创新政策阶段，转向国家创新体系政策阶段，再上升到建设创新型国家政策阶段的变革，在探索中走出了一条中国特色的科技自主创新立法之路。这是我们党和政府顺应世界科技发展潮流、遵循科技发展规律、紧密结合基本国情而作出的战略性抉择，是实现技术跨越的必由之路，其为我国科技工作的长远发展奠定了坚实的基础。

科技法作为国家法律制度的一部分，发挥着连接科技与社会、科技与经济的桥梁作用。科技法对科技发展基本原则的规定，对科技方针、政策、体制的确认，一方面不能不反映国家的意志，另一方面更应充分反映科技本身的发展规律。改革开放以来，我国在科技立法中已经确立的科技创新政策，在未来不仅不会改变，只会得到进一步强化和改善。因之，伴随着知识经济时代技术创新步伐的加快，深入研究技术创新的规律和特点，将技术创新所需要的利益机制、资源配置机制、激励机制和保护机制有机结合起来，发挥市场在资源配置中的基础作用，并以此来引导科学技术和科技法制的发展就势在必行。

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[责任编辑 王艳芳]