解决干部能上不能下的制度规范

王庆五+陈蔚

“为政之要，唯在得人，用非其才，必难致治。”新近出台的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（以下简称《规定》，首次对干部“能上能下”做出专项规定，剑指干部制度多年存在的能上不能下的积弊，这对解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题，建设一支高素质干部队伍具有十分重大的意义。

《规定》是建立健全领导干部能上能下制度的重要突破

《规定》破解了干部能上不能下长期积弊。

干部“能上不能下、能进不能出”是长期制约干部工作的难点问题。这里所谓的“下”，除了正常退休的“下”、到龄的“下”和任期期满的“下”外，通常是指出了问题、违纪违法、组织处理的“下”。由于这种“下”的比例很小，从而导致现行的干部人事体制中，几千万公职人员的“水”，很长时间里不能正常地“流”，能上难下，“官本位”突出，严重影响干部队伍的活力。要管好干部，不能只管“上”不管“下”，放任干部出口环节管理。此次出台的《规定》直面“不能下”这一长期积弊，聚焦“调整不适宜担任现职干部问题”这一难点，作出专门规范，既是干部正常流动的必须做法，也是管好干部成长过程的有效举措。《规定》的实施和常态化，就能真正建立起干部队伍能上能下的优胜劣汰机制，形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。

《规定》健全了干部能上能下制度链条的重要环节。

干部人事管理制度是一个完整的制度链条，包括干部的选拔、任免、交流、回避、诫勉、教育、监督、考评、淘汰等系列制度，构成从“上”到“下”的整个制度体系。长期以来，随着干部人事制度的建设，先后颁布了《深化干部人事制度改革纲要》（2000年）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年制定，2014年修订）、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》（2004年）、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》（2004年）、《干部教育培训工作条例（试行）》（2006年）、《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（2006年）等党内法规文件，加上《中华人民共和国公务员法》（2006年），初步形成了我国干部人事法规体系。十八大以来，在从严管理干部方面，中央先后制定和完善了干部选拔任用、干部教育培训、干部个人有关事项报告、干部问责、干部兼职、干部档案管理、地方党政干部绩效考核、“裸官”治理、优秀年轻干部选拔等方面制度。但仔细分析就会发现，这些制度主要集中在干部的“上”、“管”、“用”方面，“下”方面还缺乏有效办法，相关法规制度还是一块短板。这次制定出台推进干部能下的专门的法规文件，对干部退休制度、任期制度、问责制度等已有制度规定的，结合新的实践进行补充，作出新的规范；对调整不适宜担任现职干部，既有对已有文件中相关规定的整合、完善，又有对各地改革探索经验的总结、提升，从而使领导干部能上能下制度机制更加完善，使干部工作的制度链条更加完整。

《规定》明确了什么样的干部“下”和怎么“下”

《规定》疏通了干部“下”的6种渠道

要解决领导干部的能上能下，特别是能“下”，前提是疏通“下”的渠道。《规定》综合我们干部制度关于“下”的既有渠道，结合当前干部“下”的现实阻滞，梳理了6个通道：即分别是到龄免职（退休）、任期届满离任、问责处理、调整不适宜担任现职干部、健康原因调整和违纪违法免职。

一是到龄免职（退休）。对于这一干部管理的基础性制度，《规定》强调要严格执行干部退休制度，到龄即免职（退休）。对确因工作需要延迟退休的，要严格按照规定程序和权限报批。二是任期届满离任。对于这一干部“下”的常规渠道，《规定》强调要“严格执行领导干部职务任期制度，任期年限、届数和最高任职年限，一般不得延长。”同时，对于实践中有的干得不好但是任期未满，调整或免职往往还有一定难度的干部，通过加强任期内考核管理，经考核认定不适宜继续任职的，应当进行必要的组织调整。这就使得一贯走形式的考核发挥了应该有的作用。三是问责处理。通过问责，对有关干部进行停职、免职等组织处理，是推动干部能下的必要途径。按照从严管理干部的要求，《规定》在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的7大情形领导干部会被问责（包括决策严重失误，群体性、突发性事件处置失当，管理、监督发生特别重大事故等）基础上，根据十八大以来新的情况，追加了5类会被问责的情形，即落实从严治党责任不力，贯彻党风廉政建设责任制不到位，本地区本部门本单位或者分管领域在较短时间内连续出现违纪违法问题的；法治观念淡薄、不依法办事，不按法定程序决策，或者依法应当及时作出决策但久拖不决，造成不良影响和后果的；抓作风建设不力，本地区本部门本单位或者分管领域形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风比较突出的；在干部选拔任用工作中任人唯亲、营私舞弊，本地区本部门本单位或者分管领域用人上不正之风比较突出的；对配偶、子女及其配偶和身边工作人员教育管理不严、约束不力，甚至默许其利用自身职权或者职务上的影响谋取不正当利益的。四是调整不适宜担任现职干部。这是干部“下”的重要渠道。《规定》在总结以往实践经验基础上，对调整不适宜担任现职干部的10种情形作出明确规范。五是健康原因调整。规定无法正常履行工作职责一年以上的，应当对其工作岗位进行调整。这既是对党的事业负责，也是对干部本人负责。六是违纪违法免职。领导干部涉嫌严重违纪违法正在接受组织调查的，应按照有关程序予以免职；已查明违纪违法的，要依法依规进行处理。

《规定》重点明确了对不适宜担任现职干部的“下”

长期难以解决干部“下”问题，难点是让什么人“下”。《规定》以问题为导向，重点明确了对不适宜担任现职干部的“下”，即对不适宜担任现职的情形、调整的程序、方式及调整后的使用、复出，做了全面具体的规定。这既是《规定》的重点，也是它的亮点。

一是明确了不适宜担任现职的10种具体情形。《规定》言明领导干部只要触犯了其中的一种情形，经组织提醒、教育或者函询、诫勉没有改正，就将被认定为不适宜担任现职，“必须及时予以调整”。概括起来主要包括政治上不遵守纪律和规矩、“理想信念动摇，在重大原则问题上立场不坚定，关键时刻经不住考验”、“在领导班子中闹无原则纠纷的”、“组织观念淡薄，不执行重要情况请示报告制度，或者个人有关事项不如实填报甚至隐瞒不报的”、“为官不为、庸懒散拖”、“不能有效履职的”、“品行不端，违背社会公德”、“裸官”等。明确应当调整的情形，就明确了干部下的标准和对象，从而有利于实际工作中加强对干部的考核、监督，使推进领导干部能“下”更具针对性、可操作性。

二是明确了“下”的程序和4种方式。明确“下”的程序，使推进领导干部能上能下更具规范性、严肃性、科学性。主要包括考察核实、提出调整建议、组织决定、谈话、履行任免程序等5个步骤，以及被调整者不服时的权利救济。这些程序总体上与《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的干部“上”的程序对应衔接。同时。《规定》对“下”的方式也根据干部一贯表现和工作需要，区分不同情形，分别采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等4种方式。从实践看，干部不适宜担任现职的情形不一，有的原因比较复杂。因此，多种调整方式及其具体应用，有利于做到人岗相适、人尽其才，尤其是对非个人原因不能胜任现职岗位的，应作出妥善安排。

三是对“下”的干部也不是一棍子打死。《规定》对不适宜担任现职干部调整后的使用、复出也作出规范，即规定因不适宜担任现职调离岗位、改任非领导职务、免职的，一年内不得提拔；降职的，两年内不得提拔。同时，体现对干部的关心爱护，规定干部被组织调整影响期满后，德才表现和工作实绩突出、工作需要且经考察符合任职条件的，可以提拔任职。

执行《规定》要注意的问题

注意与其他干部制度的衔接和配套。值得注意的是，这个《规定》并不是单独的，它侧重的是干部能上能下中的“下”的方面，是《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部问责的暂行规定》等干部选拔任用基础制度的补充和配套。需要在今后的实践操作中探索与其他制度的有机衔接：一要注意与干部能“上”方面制度的衔接；二要注意与干部考核、教育、交流等中间制度的衔接；三要注意与已有干部能“下”制度的衔接；四要注意与其他从严治党法规制度的衔接与配套；五要注意与公务员法、刑法等相关法律法规的有机衔接。

把握《规定》中贯穿的从严治党、从严管理干部的新要求、新部署。《规定》的出台是中央全面从严治党的重要举措，是十八大以来高压反腐、作风建设从严背景下干部不作为、慢作为等新情况的解决之道。为此，我们要深刻领会贯穿《规定》的主基调——从严。就是严字当头，高标准严要求，把“从严”体现在制度安排的各个方面、各个环节之中。在指导原则上，强调坚持德才兼备、以德为先，对不符合好干部标准的，坚决进行调整。在制度规定上，强调严格执行干部退休制度、任期制度、问责制度，严肃调整不适宜担任现职干部，并对其相关制度规定进行完善，进一步严格程序、规范方式、细化措施。在制度执行上，要让《规定》长出“牙齿”，强调严明纪律，建立工作责任制，切实落实党委主体责任制、一把手第一责任人、干部人事部门具体工作责任制；强化监督检查，对执行不力、问题突出者严肃问责，形成倒逼压力，做到真管真严、敢管敢严、长管长严，从而将从严要求制度化、规范化、程序化。

执行中要把握好政策界限。首先明确能“下”针对的对象是“领导干部”，即“本规定适用于中央和国家机关各部门、地方县级以上党政机关的领导干部。”“乡（镇、街道）党政领导干部，参照本规定执行”。

其次，能“下”针对的调整主体是组织部门。通常印象中，组织部“管进”，纪委“管出”，但《规定》实施后，组织部门不仅“管进”，也可以“管出”，即“本规定主要规范对有关领导干部的组织调整”，“涉及违纪违法行为的，按照党的纪律规定和有关法律法规办理。”这对组织部门提出了很高的要求，尤其是在处理“为官不为”的干部上。为此，《规定》强调要“严明工作纪律，不得搞好人主义，不得避重就轻、以纪律处分规避组织调整或者以组织调整代替纪律处分，不得借机打击报复。”

其三，《规定》实施的目的不是惩罚干部，而是激励干部为改革发展干事创业。一是《规定》中解决的能“下”涵盖了六种情况的，不是下的干部都是问题干部；二是《规定》对即便不胜任的干部下也强调了两次谈话程序，突出了特殊情况，即“对非个人原因不能胜任现职岗位的，应当予以妥善安排”。而且，对下的干部也不是一“下”了之。对于不适宜担任现职调整的，在“影响期满后，对德才表现和工作实绩突出，因工作需要且经考察符合任职条件的，可以提拔任职。”对于因健康原因调整现职的，在“恢复健康后，参照原任职务层次作出安排。”充分体现了对干部的爱护。

在干部和群众中做好执行《规定》的宣传和引导工作。职位调整和人事调动都是涉及干部利益的事情，《规定》如果得不到干部的理解、接受、支持和执行，改革要达到能上能下用人机制的最终目标就不可能实现。为此，一要加强对《规定》在干部中的准确、细致的宣传，让每个干部都准确把握这项改革的价值和内容，取得认识上的一致和支持。二要克服和减少干部“下”的思想阻力。一方面，要正面教育干部认识到他们所从事的也是一种社会职业，应该有正常的上下和进退，进而破除“上荣下辱”、“下必有错”的思想障碍，破除官本位观念。另一方面，经常给干部提供更多的上下选择和案例，同时做到干部上下的公正操作，随着时间推移和观念的转变，相信干部队伍会逐步树立起常态化的“上下”观。三要强化干部的“有为有位”理念。领导干部“能上不能下”的根源之一在于重视提拔，轻视使用，导致了一些庸官懒官太平官的出现。为此要宣传“做干部就是做服务”、“要立志做大事，不要立志做大官”的观念，形成当官就是要干事、有为才有位、在位必须为的正确导向。四要引导媒体和社会舆论理性看待和对待“下”的干部，不在其“庸”和“劣”上做文章，而是侧重其是否有作为，普及与时俱进的从政文化。

（作者：王庆五，江苏省社科院院长、教授；陈蔚，江苏省委党校科社部副主任，教授）

责任编辑：刘 忠