新疆喀什地区城镇多民族社区管理和服务体系建设中存在的问题与对策*①

周春花

（中共喀什地委党校　新疆 喀什 844000）

新疆喀什地区城镇多民族社区管理和服务体系建设中存在的问题与对策*①

周春花

（中共喀什地委党校新疆 喀什 844000）

第二次中央新疆工作座谈会召开以来，社会稳定和长治久安成为新疆工作的总目标。作为新疆社会稳定的“棋眼”，喀什的社会稳定在很大程度上影响着新疆大局的稳定。针对喀什城镇社区管理和服务体系建设的研究工作就显得十分重要。从社区的角度看喀什多民族社区治理中存在着社区工作负担过重、经费不足、事与权不对等、社区工作人员能力水平与居民群众的需求不相适应等问题，解决这些问题要理顺关系，明确社区职责，完善社区相关法律法规，不断提高社区工作人员服务群众的能力。

新疆 喀什 多民族社区 管理

第二次中央新疆工作座谈会召开以来，社会稳定和长治久安成为新疆工作的总目标。作为新疆社会稳定的“棋眼”，喀什的社会稳定在很大程度上影响着新疆大局的稳定。针对喀什城镇社区管理和服务体系建设的研究工作就显得十分重要。“新疆多民族城镇社区治理研究”课题组就喀什多民族城镇社区治理问题对喀什市社区进行了相应的问卷调查。具体发放情况如下：对社区工作人员共发放问卷110份，收回106份，汉文18份，维文88份，覆盖喀什市的14个社区。这14个社区在地理位置、居民情况上具有一定代表性，可以反映出喀什市社区发展建设的情况。对社区居民，共发放问卷100份，收回91份，汉文37份，维文54份，覆盖喀什市的11个社区的居民。针对社区基本情况，调查了11个社区。

一、喀什城镇多民族社区管理和服务基本情况

喀什地区下辖1市11县，28个镇，140个乡，4个街道，158个社区和2 296个村委会。全地区社区工作人员达到2 198人，其中国家干部1 165名（行政编制563名，事业编制602名），公益性岗位602名，聘用人员436名。作为喀什地区唯一的市，喀什市社区建设较完备，社区治理情况在全地区具代表性。喀什市有4个街道33个社区，全市社区辖居民7.63万户，23.37万人。社区工作人员717人。目前全地区社区办公服务设施面积在400㎡以下的7个；400～1 000㎡的53个。2013年新增的25个社区尚无办公服务设施。社区的任务主要有：民政救助、低保医保、社保发放、妇幼保健、房屋出租登记、宗教管理、社会治安综合治理、计划生育管理、安全生产宣传、法制宣传等多项工作，另外还有市政府安排的维稳工作和其他临时任务。从总体上看，全地区各县市已初步形成了社区管理工作格局。

社区服务方面，全地区社区围绕为民服务的宗旨做了多方面的工作。以喀什市为例，重点做了三方面工作：一是搭建服务群众平台。健全完善“六站一室一厅”，鼓励社区居民和社会力量参与社区服务。建立了以社区党员、辖区在职党员、学生党员组建党员志愿者服务队；以共青团、妇联、工会等建立青年志愿者服务队；以离退休党员干部组建老年志愿者服务队；以专业技术人员成立维修类志愿者服务队。二是完善社区服务措施。依托“一站式”服务大厅，将收费标准、办事结果和责任人员等在固定场所全面公开，对政策信息、低保发放、廉租住房等群众关注的事项进行公示。三是拓展服务领域。各社区通过组建社区文化团队，自编自演各类小品、相声、舞蹈等，经常性地组织开展广场文化、小区文化等群众性文艺演出活动。喀什市牵头街道，协调各社区、各辖区单位，相继组织开展了歌咏比赛、手工艺展览、妇女“靓丽工程”现代民族服饰展示大赛，广泛开展民族团结、计划生育、预防艾滋病等内容为主题的知识竞赛、演讲比赛、文艺演出和板报比赛。

二、当前喀什城镇多民族社区管理和服务体系建设中存在的主要问题

1.工作负担过重。目前，社区承担的工作有三大项52小项。一是社会管理综合治理。包括维稳巡逻、流动人口管理、普法宣传、建档案等19项工作。二是社会事务的管理服务。包括落实工、青、妇组织等工作，居民医疗保险，计生服务，清理环境卫生等25项工作。三是党建工作，包括党建、离退休党员管理，党风廉政建设等8项工作。同时，还承担着创建评比和检查验收等工作，以及月考核、季度评比，半年检查，年终考核等工作。

2.经费不足。随着社区服务需求的多样化、组织结构的多元化、居民群体的社会化及党建工作的区域化，社区承担任务越来越重。社区活动场所免费向居民开放，设施的维护，综治维稳，社区“三化”及信息化建设都需要资金保障。财政每年给社区下拨工作经费10万元，但仍不能满足正常运转，特别是维护稳定的特殊需求。

3、社区事权不对等。社区承担着计划生育、医保、大病救助、低保审批、申报发放以及三级档案、民政救灾、廉租房公租房申报、户口办理、环境卫生整治、拆迁、宣传教育等工作，但在具体实施时却面临着没有权力管理的尴尬处境。

4.社区工作人员数量不足。社区没有专门的编制。社区主任、委员等是由市委组织部从党政事业单位抽调干部到社区任职，每个社区配备了5～7名国家干部。社区其他工作人员主要通过“选派、公选、补充、调剂”等方式充实，依然不能满足城市维护稳定、社会管理对社区工作人员数量的要求。

5.社区工作人员自身素质有待提高。一是社区内专项业务、技术工作者严重缺乏。如面临法律、心理咨询等专业性比较强的工作，社区内没人可以承担。二是有的社区服务的载体、形式、内容还比较单一，存在“重管理、轻服务”的现象。对于居民迫切需要的就业培训、健康服务、文体娱乐等服务进展缓慢。为弱势群体、困难群众提供生活服务、群众性自助和互助组织关心和支持不够。

6.行政化色彩浓厚，工作方法循规蹈矩，缺乏创新。社区工作人员没有认为自己是社区居民的代表，反而认为自己是政府的代表，只唯上不唯实。工作方法循规蹈矩，缺乏创新。从居民对社区工作人员的工作满意度看，居民对于社区工作人员的工作表示满意（25.49%）和非常满意（3.92%）加起来还不到30%；认为一般的（49.02%）占了近一半；表示不满意（15.96%）和非常不满意的（5.88%）占了近20%。

7.缺乏敬业精神。一些社区工作人员责任心不强，工作的积极性不高，每天不到上班时间找不到人，快到下班时间也找不到人。另外从“四知四清四掌握”工作机制落实情况看，社区干部走访仅满足于到过屋、见过面，而对是否知心、知情不认真也不负责任。如2008年“8·4”事件，两名暴恐分子就居住在行署家属院内，但直到案发以后才被发现，由此可见社区工作人员对工作极端不负责任。

社区存在以上诸多原因，也导致社区居民参与社区事务积极性不高，社区内社会组织发展滞后等问题。

二、影响喀什城镇多民族社区治理的原因分析

1.体制因素。由于历史及现实的原因，街道作为政府的派出机构与政府及社区的管理关系职责不清。如市容卫生、计划生育、待业人员的安置、绿化、治安等，这些在过去由政府做的工作，现在通过政府转到街办，街办又向社区分派。而“事”的转移过程中“权”却没有转移；“事”的转移过程中“费”也没有交给社区。大量的事务涌向社区，但社区却面临着没权没钱的尴尬境地。于是就产生了社区事事都要“请教”上级，处处要上级指示的被动工作状态。社区自身应该做的工作没做好，如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、文化等。每天忙于做街道、市政府各部门安排的工作，如维稳、报送材料、社会救助、福利保障及落实计划生育等。同时也导致社区工作的行政化色彩浓厚，工作方式以行政命令为主；社区工作人员以“公家人”自居，不会也不愿创新，不敬业不负责，被动工作。社区在居民心中变成了“官衙”，居民也就不愿参与社区事务。

2.经济因素。2013年喀什市实现生产总值160.6亿元，公共财政预算收入15.75亿元，城镇居民年可支配收入16 647元，农民人均纯收入7 386元（据《2014年喀什市人民政府工作报告》）。近两年喀什市的经济得到了较快发展，但巨大的人口数量，复杂的区情，使各方面开支也在快速增长。就目前喀什市社区的经费来源主要是由市委组织部下拨到街办每个社区10万元，此外没有其他收入来源。社区主任应由居民选举产生，但因居民选举的缺位，政府为了更好地做好基层工作，用行政权力在小区建立社区。社区的定位就是政府工作的抓手，基于社区这一定位，社区也就不可能有自己的其他收入来源。这也就导致社区阵地建设、工作人员工资待遇等问题受政府经济状况的限制。

（1）社区阵地建设滞后。社区阵地建设需要的大量资金都要靠政府投入，而喀什市自身经济状况也不理想，就导致社区阵地建设受到局限。目前喀什市个别社区办公场地面积狭小。此次发放调查问卷的解放南路社区，办公面积不足100平方米，图书室既是办公场地又是值班人员的宿舍。另外社区的文化室、图书室、社区广场等活动场地也需要加强完善。

表1：喀什市11个社区文化设施基本情况

（2）社区工作人员工资待遇低。社区存在着行政编制、事业编制、公益性岗位、大学生村官和聘用人员等五类工作人员，前两类工资在3 000元左右，属于在编人员；后三类工资1 000多元，属于临时性的人员。低工资也难以吸引优秀人员加入到社区服务队伍中来。从社区工作人员对当前社区治理中急需解决的问题的问卷回答也可以看出，近半数人认为工作人员待遇偏低（45.83%）是主要的问题，其次依次是民生问题（15.28%）、社区领导创新意识不强（11.57%）、社区治理“一刀切”（11.11%）、居民不积极参与（6.02%）等问题。由此可见，工作人员待遇偏低已成为当前社区治理中需要重视的问题。

3.其他因素。首先，街道和社区的相关政策法规滞后。随着形势的变化，社区街道的一些法律法规已不能适应今天发展的新形势。如对街道社区的职权没有根据时代的变化进行调整。再如流动人口管理、城市污染治理、社会救助等新出现的问题，相关的政策法规没有明确规定谁来管理，把任务都推向了社区。其次，思想观念的问题。从政府方面看，政府的思维模式，还是以管理代替治理模式，服务意识不强，不愿放权于社区，对社区治理没有真正理解，违背了社区建设的方向。

三、从社区角度看喀什城镇多民族社区治理对策

1.理顺关系，明确社区职责。针对社区存在的问题，喀什地区社区治理应该实行政府主导与社区自治相结合的治理模式，理顺政府、街道与社区的关系，明确社区职责。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，城市居民委员会的任务：“一、宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；二、办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；三、调解民间纠纷；四、协助维护社会治安；五、协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；六、向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。”这其中社区（城市居民委员会就是现在的社区）更多的功能是宣传和协助作用，向上级反映情况的作用。要解决当前社区存在的事权不对等的问题，首先，应该完善相关法律，明确社区的独立法人资格。明确社区的三类职责，第一类是法定职责，如组织宣传、纠纷调解、组建社区义工并开展服务等。第二类是受委托的事务，如政府或政府职能部门要求社区送达材料等。当政府部门向社区安排任务时，应当以协议的形式，明确双方的权责，提供经费等。第三类是协助性的工作，如维护稳定、应急、抢险救灾等。同时，还应保障社区应有的自主决策权等权力。这样才能保障社区在工作中有权、有责，权责一致。

2.完善社区相关法律，给予社区一定的自治权。

健全社区相关法律。一要对社区所辖区域以法律形式规定。城市在发展过程中，城区面积在不断扩大，侵占城郊的情况时有发生。城乡结合部地区归社区还是乡镇，一定要界定清楚，不然就会出现责任相互推诿的情况。二要对社区职能依法界定。社会转型时期各种矛盾都集中在基层，而体制又没有及时改革。没有清晰的责任界定就会导致矛盾的推委，难以解决。因此，就需要法律划分出哪些是社区应该管的，哪些不是社区管的。三要从法律上给予社区一定的人、财、权等自治权力。首先，要明确社区的用人及编制来源，选人用人的程序等，如社区居委会主任，依照现行法律是由居民选举产生，然后由政府聘任，就应该按照程序办，如果条件不成熟，也需要法律上给予政府委任人以法律权限。其次，社区的资金来源，也要法律给予规定。再次，需要明确社区对于上级下派的任务的知情权等。四要从法律上对流动人口管理，社区应该负什么样的责任，怎样管理，走什么样的程序等给予清楚厘定。总之，要使社区的各项事务有法可依。同时加强工作人员的法律意识，上级部门更要依法对社区事务进行指导管理。

3.不断提高社区工作人员服务群众的能力。（1）加强社区工作人员教育培训。以建设“学习型、服务型、创新型、竞赛型”社区为方向，完善培训体系，增强培训系统性。将社区工作者的自学与培训相结合，有计划地培训社区工作人员，从知识结构、专业需求等多方面考虑，完善培训效果考评机制，明确相关单位职责。在总结各地先进经验的基础上，学习、吸收、创新，形成社区建设的典型做法和亮点工作，切实达到学习提高的目的。强化社区干部绩效考核与管理。在政治上、工作上、生活上更加关心社区工作者，在考录、招录乡镇公务员中要向社区倾斜，对特别优秀的社区书记主任实行高配制或交流到其他岗位任职，对特别优秀的其他社区干部（含事业编制人员）应就地提拔重用或轮岗交流。

（2）建立全方位服务工作机制，提高居民满意度。一是健全完善社区服务体系。坚持城市管理重心下移，将县市部门直接服务居民的有关审批、管理权限特别是“五委”（精神文明建设、社会治安综合治理、计划生育、爱国卫生和环境保护、城市绿化）职能下放到街道（镇）、社区，并协调落实好相关经费、人员、工作设施等，进一步增强社区服务群众的功能。二是拓展社区服务领域。加强社区服务信息网络化和社区服务站点建设，健全街道社区的社保、综治、医疗、救助等服务机构，依托社区服务中心，开设“365”服务窗口，实行集行政管理、社区事务、便民服务为一体的“一站式”服务，方便居民群众。支持和鼓励居民成立各具特色的群众性文体科普组织，以及为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的群众性自助和互助组织，形成与社会主义市场经济体制相适应、覆盖广泛、功能完善的社区服务体系。同时，把社区党建融入服务群众的全过程，着眼于社区群众多层次、多样化的需求，坚持以街道（镇）社区党组织为主导、辖区单位为依托、党员干部为主体，全面开展面向辖区单位、社区居民的社会化和便民利民服务，面向老年人、残疾人、优抚对象等社会特殊群体和弱势群体的社会福利服务，面向下岗失业人员的再就业服务，面向失业人员、离退休职工及外来劳务人员的劳动和社保服务，面向流动人员的维权服务等专门的服务站解决他们的实际困难，培育居民对社区的认同感和归属感。三是创新服务方式。鼓励和支持社区党组织积极探索符合实际、各具特色的服务管理模式，努力推动工作创新。根据社区党员、团员、居民的特长和自愿原则，建立数量充足、技能全面的社区义工队伍，开展志愿服务活动。落实社区干部轮岗坐班制度和社区干部“错时工作制”，保证周六、周日和重大节假日由1名社区领导带班、2名以上工作人员在岗工作，方便群众前来办事、咨询。四是建立服务考核体系。研究建立科学的考评体系，把居民的满意度作为检验社区工作的重要指标，建立“以社区评街道（镇），以街道（镇）评县，上下结合，相互印证”的考评机制，使街道社区服务中心立足居民群众需求，将社会保障、民政优抚、阳光党务、外来人员服务、劳动纠纷协调、信访处理、文体娱乐等服务项目纳入考评范围，细化服务考核标准，通过问卷调查、电话抽查、网上投票等方式，使社区工作逐渐转移到以居民满意为中心的轨道上来，不断提高社区服务质量，提升和谐社区的建设水平。

［1］新疆年鉴2013［Z］乌鲁木齐：新疆人民出版社，2013..

［2］喀什市年鉴2013［Z］乌鲁木齐：新疆人民出版社，2013.

责任编辑：洪美云

C916.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.01.20

①*本文系自治区社科规划办重点课题“新疆多民族城镇社区治理研究”（项目编号13ASH019）的部分成果