论集中连片特困地区避灾移民搬迁政策的双重作用——基于陕南移民工程的分析

何得桂 钟小荣 曾昌俭

论集中连片特困地区避灾移民搬迁政策的双重作用
——基于陕南移民工程的分析

何得桂 钟小荣 曾昌俭

集中连片特困地区推进精准扶贫的一条有效路径在于实施避灾移民搬迁政策。它有助于显著改善搬迁户和社区的生产、生活条件，也有助于提高移民群体的生活质量；它在显著改善山区贫困人口的人居环境的同时，也促使他们加快摆脱贫困、摆脱风险；它有利于推进生态文明建设，进一步加强现代政府与基层社会的互动以及拓展了自然灾害治理模式，提高治理贫困的能力。它对于全国同类地区开展类似的移民搬迁活动也有借鉴价值。

精准扶贫；避灾移民；移民搬迁；山区治理；积极作用；消极作用

在中国现代化进程中，如何加快实现集中连片特困地区摆脱贫困的目标是一项十分重要且紧迫的课题。地处秦巴山集中连片特困地区核心腹地的陕南地区近年来所实施的山区避灾移民搬迁政策，引起了社会的广泛关注并且产生了巨大的社会影响，它已经成为我国精准扶贫的一种有效实现形式。陕西省启动实施的陕南地区避灾移民搬迁工程因涉及到洪涝灾害移民、扶贫移民、地质灾害移民、生态移民等诸多类型的移民搬迁，被统称为避灾移民搬迁。它所规划的公共财政投资将超过1110亿元，计划通过十年（2011-2020年）的时间对陕南地区28个县（区）中的60万户、240万人进行迁移，移民搬迁数量前所未有。对于这项政府推动下、区域性的重大移民搬迁工程，已经引起了学界的重视并产生了不少研究成果［1］，但是已有研究更多的是围绕这项公共政策实施所产生的效果、存在问题［2］、移民生计［3］、发展态势［4］以及对策建议等方面而展开，还相对缺乏对这项公共政策所产生和引发的作用进行较为系统的剖析，本研究试图着重从积极作用和消极作用等方面展开相应的研究，以弥补既有研究的缺憾。

一、避灾移民搬迁政策的积极作用

（一）有力改善人居环境

陕南地区避灾移民搬迁的出发点之一是去除隐患、“挖险根”，把受地质、洪涝灾害威胁的群众搬迁到安全地带，使他们不再为自然灾害担惊受怕，过上安心舒心、更有尊严的新生活。通过有规划地移民搬迁进行主动避让，可以有效解决洪涝、地质灾害防治等问题。通过把山区深受自然灾害影响、基础设施难以配套以及交通不便、无发展潜力的偏远农村居民搬迁到居住安全、地势平坦且交通相对便利的移民安置小区。这种移民安置形式具有“离土不离乡”的特点，能最大限度减轻各类自然灾害而带来的威胁，极大改善搬迁户的生存条件，使山区民众的生存安全有较为可靠的保障，生活环境得以根本改变，生活质量明显提高，思想观念、思维方式和精神面貌发生了重大变化。

通过避灾移民搬迁，组织群众主动从灾害多发区撤离出来，比较彻底地使群众远离了“灾害源”。近三年陕南移民搬迁新址没有出现一户因灾受损的情景。2012年陕南因地质灾害、洪涝灾害而产生的人员死亡和受伤情况比2011年的同期分别减少了80%和70%。问卷调查显示：有85%的被调查者认为，陕南避灾移民搬迁工程的最大作用是改善了他们的人居环境。实践表明，尊重自然规律、主动向大自然低头，是面对地质、洪涝等自然灾害的理性选择。“有计划的将居住在危险地带和交通不便的陕南山区民众迁移出来，使他们较为彻底地摆脱危险以及改善生存环境是现代政府履行公共管理职能的重要体现。它可以增强山区群众的安全感以及对公共行政组织的认同感，从而持续促进现代国家与基层社会之间的互动性。除此之外，陕南地区大规模避灾移民活动的开展，是中央与地方政府协同推进的结果，很大程度上展现了中国的制度优势，也是改善民生的重要举措，将成为西部地区避灾移民扶贫的新探索。”［5］

（二）加快山区摆脱贫困

避灾移民搬迁政策是一项创新性的减贫避灾探索，“拔穷根”是它的重要目标。推进陕南避灾移民搬迁，对于其加快脱贫致富步伐，推进城乡一体化发展将具有重要的积极作用。虽然陕南三市的人口数量、国土面积分别占到整个陕西省的24%和34%，但它的国内生产总值和财政总收入仅分别占陕西省的11%、2.38%。受到灾害频发的困扰，导致秦巴山区陷入了“辛苦三年才脱贫，一场灾害就返贫”的扶贫困境。通过移民搬迁改变生存环境，可从根本上破解山区致贫难题。山区的一般特点是，地广人稀，生产生活条件恶劣，产业发展滞后，商品化程度较低，脱贫致富难度大。如果始终在山里打转转，恶劣的生存条件会像无底洞一样吞噬掉所有投入。陕南移民搬迁，一方面把贫困人口引导聚集到城镇等经济条件好的人口密集区，为群众从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业创造了条件；另一方面，随着山区人口有序进城入镇，促进了农民承包地、山林等经营权的流转，较好化解了以户为主的生产经营模式对农业现代化的制约。

2006年至2008年间，“陕南农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入占全省的比重，仅分别增长了1.07个百分点和1.03个百分点，而关中地区则分别增长了0.09个百分点和7.24个百分点，陕北地区则增长了13.45个百分点和12.95个百分点，陕南与关中、陕北差距明显拉大。”［6］2011—2013年，陕南地区的农民人均纯收入增长幅度则高于全国和全省平均水平。这充分证明移民搬迁是刨掉穷根、减少贫困、富裕农民的一项根本举措。开展规模宏大的避灾移民搬迁安置活动，既是提高陕南城镇化发展水平的一条重要路径，也是贫困山区加快摆脱贫困和推进区域均衡发展的有力举措。“将人口从不适宜人类居住的地方及时地搬迁出来，既是一种彻底消除危险的举措，也是促进贫困人口脱贫致富的有效路径。”［7］移民安置活动已明显地改善了移民家庭以及村庄社区的生活生产条件，从而提升生活质量。

与以往不同的，这种不再是“简单地复制乡村”的减贫举措，拥有投入较少、效果较好的特点。陕南避灾移民搬迁工程可在一定程度上对陕西的人口功能区进行重新调整，有利于这个区域的不同要素（社会、人口、经济、生态、资源、环境等）之间的相互协同发展，进而更好地推动农村剩余劳动力外移。“通过推进移民搬迁可以有利于加快地区城市化、工业化、现代化进程。”［8］这意味着，通过移民搬迁促进人口聚集，可以为山区城镇化提供现实路径。在尊重群众意愿的基础上，通过移民搬迁，分类引导农民就地、就近有序进城入镇，以行政推力，加速形成大中小城镇协调发展的城镇体系，是广大山区实现新型城镇化的有效路径。如果能够成功实施，可以加快促进秦巴山区贫困人口脱贫致富，加速农村劳动力向城市转移，进而加快城乡经济社会一体化的发展进程。

（三）推动生态文明建设

实施陕南移民搬迁是落实“再造一个山川秀美的西北地区”的一项重要举措，也是推进西部大开发战略的一个重要组成部分，为陕南地区发挥生态优势创造了有利条件。推进陕南避灾移民搬迁，让生态脆弱区减轻环境压力，促进自然修复，是加快生态文明建设，敬畏大自然、尊重自然规律的必然选择。陕南地区避灾移民搬迁工程的推进，既有助于加快推进当地的城市化、现代化进程，也有利于推动现代农业发展以及促进区域生态文明建设。从长远角度来看，搬迁地居住者向城镇社区进行集中安置，有利于农业农村面源污染压力的减轻，对促进迁出区域生态修复以及山地森林化生态建设进程具有积极作用。也就说，“采取以农民主体、政府推动的方式实施陕南移民工程，既是敬畏大自然和尊重自然规律的体现，也是推动陕南生态文明建设的一项重要选择。”［9］通过移民搬迁实现“人退林进”的局面，可以有效促进陕南的生态功能恢复。森林是生态的重要屏障，在当前生态形势严峻的情况下，保护广大山区的林木、植被尤为重要。通过移民搬迁，让群众住在生产生活条件好的人口聚集区，降低群众对山林的过度生存依赖，从根本上减少人类活动对大自然的扰动，可以保持一方净水净土。

陕南移民工程不仅较为有效地保障了山区农村居民的人身财产安全，对于陕南水生态环境的恢复和保护也有利。陕南全部属于我国南水北调中线工程主要水源保护地的范畴，通过发挥“行政力量与社会力量”帮助那些在高寒偏远山区以及地质灾害重点防治区生活的民众有计划地继续进行迁移，不论是对于加强秦巴山区生态文明建设，还是更好地保护好南水北调中线工程水源安全，均具有极其显著的战略价值。长远来看，陕南地区避灾移民搬迁工程，通过推进水源区居住向城镇社区集中，提高了垃圾污水集中处理率和减少农业农村面源污染，从而促进山地森林化的生态建设以及移民迁出区生态修复的进程，维护和增加了陕南地区的水源涵养能力。通过移民安置活动，迁出区域的土地（含耕地、山林等）流转速度可加快，流转的程度能加深，从而为现代农业园区建设创设有力条件，进而更好地推进当地农业向绿色化、现代化等方向发展。此外，一些地方在移民搬迁安置过程中所采用的“山下建社区，山上建园区”的创新性做法，既提升当地的城镇化率，又有力地推动农业产业化的加快发展。

（四）加强政府与社会互动

推进陕南避灾移民搬迁活动，让公共资源高效配置，提高土地、财政投入和公共服务设施使用效益，是公共资源集约节约利用以及集中财力惠民生、办大事的创新之举。换句话说，通过移民搬迁整合公共资源，可以有效推进城乡公共服务均等化，使广大农村居民共同分享现代化发展的成果。人所共知，陕南山区群众居住分散，如果还沿用以往的救灾和扶贫模式，那么解决基础设施问题成本高、重复浪费、经济性差。通过移民搬迁，告别穷乡僻壤，打破部门界限，统筹使用相关资源，推动公共财政与人口聚集同步同向，较好地发挥了资源聚集效应，探索出了加快“城”、“乡”融合、促进公共服务均等化的一条捷径。

“大规模避灾移民不仅仅是空间上的迁移，更是一次涉及城乡统筹发展和社会整合的过程。”［10］作为社会互动的一种表现及过程，市场的力量、行政的力量、民众的力量以及社会的力量均可在避灾移民政策的实施中拥有一定程度上的呈现或表达。为了拓展陕南移民工程的融资渠道，由陕西省财政厅和陕西有色金属控股集团有限责任公司分别出资10亿元、20亿元，它们还一同组建陕西陕南移民搬迁工程有限公司。该企业采取了公司化的运作模式进行移民安置活动的资金筹集，以更好地帮助移民安置点基础设施建设以及移民搬迁安置对象的房屋修建等各项工作全面展开。引导、鼓励和支持各种民间社会资本对陕南移民工程的积极参与，这也成为了多种筹资模式的一种重要探索与表现。具有主动地、前瞻性的特点，将贫困山区、灾害多发区等不宜居住的村民迁移出来，从而力争实现“挖险根”、“拔穷根”的目的，这相对于以往由于自然灾害发生后才展开移民活动，可称得上是公共部门履行职能以及社会管理的一种创新性模式。与“应急式治理”或“滞后性治理”进行比较，该模式已从“滞后性”迈向了“前瞻性”，更加注重的不只是问题的“治疗”，而是对问题的积极“预防”，有效地预测到问题发生的可能性并应用积极有效的一系列预防举措，可称为“预防式治理”。这对于基层社会和谐有显著地促进作用，同时也是同类地区今后推进避灾移民活动的一种可供选择路径。可见，避灾移民搬迁活动有利于多方力量的互动与加强，促进和构建“预防性治理”模式。

避灾扶贫移民搬迁工程的实施，是尊重自然规律，尊重群众意愿的科学决策。它是从根本上解决环境恶劣地区群众生产生活问题的有效途径，也是改善民生、扩大内需、加强生态建设、加快城镇化进程的重大举措。在改善山区农民群体的生活及居住条件的同时，对于经济发展要素的合理流动具有促进作用。与此同时，它也是实现科学发挥、循环发展的根本举措，对于促进社会建设与政府治理具有重要意义，将产生深远的积极影响。

二、避灾移民搬迁政策的消极作用

在多维度地分析了陕南避灾移民搬迁安置政策的积极作用之后，有必要指出其可能存在的一些弊端，以便于更好地分析这项公共政策所可能带来的多面向的影响。一是如果相关制度安排不当，特别是仅仅在陕南地区每个县（尤其是每个镇）之内进行迁移，受到当地土地资源制约和生态环境承载力所限，将会造成自然灾害因素的转移或搬家，进而形成或引发新的和不可预见的环境、生态、灾害问题，这与避灾移民搬迁政策“挖险根”、保生态的初衷背道而驰；二是政府推动下的大规模避灾移民搬迁行为和工程，如果对山区移民搬迁对象的生计可持续发展问题不能够进行很好地解决，将会造成大量的次生贫困人群及规模不小的脱离土地的失业农民，“拔穷根”的目的也难以实现；三是假如避灾移民搬迁工程所需资金筹措不畅，特别是融资渠道和机制不够有效形成，很有可能造成财政负担严重超出了地方政府和搬迁对象承受能力的现象，一定程度上出现“借（负）债搞搬迁”的现象，进而影响到政府的形象；四是如果移民搬迁安置的不科学、不合理，将致使移民搬迁安置对象和迁入地的原有居民群体在就业机会、公共服务机会和自然资源分配等方面产生不必要的争夺，从而可能引发较为严重的社会冲突和消耗，不利于社会的和谐稳定。五是如果山区移民搬迁政策执行不到位，特别是出现偏差、扭曲等现象，很有可能偏离移民搬迁的瞄准机制，出现“搬富不搬穷”现象，造成“穷人戴帽子，富人得实惠”的不公问题，进而削弱政策的预期成效。这些潜在或者说蕴含的山区移民搬迁问题，对这项公共政策的执行将产生一定的影响，需要引起政策制定者高度重视并采取有力措施予以规避。

三、结语

在集中连片特困地区实施避灾移民搬迁安置政策不仅仅具有重要的经济社会价值，还拥有较为显著的政治意义。对于避灾移民搬迁政策的作用分析要从对维度、多层次、长时段进行展开，只有如此才能更好地评价这项公共政策的所蕴含的价值。如果放在历史发展长河、城乡统筹发展以及集中连片特困地区精准扶贫等情势下进行考察，移民搬迁创新中“领跑最先一公里”的陕南地区大规模避灾移民搬迁活动的作用将有可能进一步放大和凸显。当然，山区避灾移民搬迁政策是一把“双刃剑”，如果制度安排不当或者政策执行出现偏差也将产生若干消极影响。在摆脱贫困的进程中，集中连片特困地区要充分发挥避灾移民搬迁政策的积极作用，抑制或者规避其负面影响，只有如此才能更好地推进山区的精准扶贫，实现移民搬迁政策的预期效应。

［1］何得桂.西部山区避灾扶贫移民型社区管理创新研究——基于安康的实践［J］.国家行政学院学报，2014，（3）.

［2］张鹏洋，李卓，何得桂.陕南地区避灾移民搬迁的资金来源问题及其破解［J］.经济师.2013，（7）.

［3］鄢闻，何得桂.可持续生计视角下山区避灾型移民搬迁问题研究［J］.前沿，2014.（1）.

［4］何得桂，廖白平.机遇与挑战：西部地区开展避灾移民的SWOT态势分析——以陕南为例［J］.2014，（2）.

［5］［7］［9］何得桂，李卓.陕南地区避灾移民搬迁的价值与困境［J］.科学经济社会，2013，（3）.

［6］王帅，陈圣强，刘锦.绿色与开发:“资源陕南”的双重突破［N］.陕西日报，2010-06-30.

［8］李秉文.西部地区城乡一体化发展程度评价研究［J］.中国农业资源与区划，2012，（3）.

［10］何得桂.陕南地区大规模避灾移民搬迁的风险及其规避策略［J］.农业现代化研究，2013，（4）.

［责任编辑：李佳佳］

何得桂（1982—），男，西北农林科技大学农村社会研究中心研究员、博士研究生，研究方向为山区发展与基层治理；钟小荣（1994—），男，西北农林科技大学公共管理系学生，研究方向为公共政策；曾昌俭（1995—），男，西北农林科技大学公共管理系学生，研究方向为减贫与基层治理。（陕西杨凌712100）

陕西省社会科学界重大理论与现实课题资助项目“陕南避灾扶贫移民生计可持续发展研究”（2015Z023）；陕西省农业协同创新与推广联盟科技项目（软科学类）“陕南地区避灾移民搬迁的成效评价及政策完善研究”（2015C02）；西北农林科技大学大学生创新训练重点项目“连片特困地区精准扶贫实现路径研究—以石泉县为例”（2014344）