法治视野下构建和谐党群关系的着力点

【党建热点】

法治视野下构建和谐党群关系的着力点*

刘 晖

摘要：党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大战略部署，表明依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出。法治作为一个“刚性指标体系”，能够有效区分“公私边界”，协调利益，疏解矛盾，构建和谐党群关系。其中，党依法执政是实现党群关系和谐发展的关键点；党员干部带头尊法学法守法用法、全民信仰法律是构建和谐党群关系的基础工程；依托法治所树立起来的执政党权威是保持党群关系和谐的“融合剂”；法治规则是党群关系和谐发展的根本保障。

关键词：依法治国；社会主义法治；党群关系

中图分类号：D630文献标识码：A

收稿日期：2015-04-07

基金项目：*河南省哲学社会科学规划重大项目“大力弘扬焦裕禄精神与新时期党的群众工作研究”(2014A002)。

作者简介：刘晖，男，中共河南省委党校党史教研部副主任，副教授，历史学博士(郑州451000)；大别山干部学院副院长，大别山精神研究中心研究员(信阳465550)。

当前，作为党中央治国理政的顶层设计，“四个全面”战略进入谋篇布局、协调推进的关键阶段，这是党团结带领全国人民实现民族复兴梦想的重大战略部署，其中，全面依法治国无疑是国家治理领域的一场深刻革命。与此同时，改革已步入深水区和攻坚期，中国所面临的改革发展稳定任务之重与矛盾风险挑战之多可谓是前所未有。在这种情势下，充分发挥法治的社会整合与规范约束功能，利用法治手段协调各方利益、调控党群关系，防止公权力延伸到市场经济资源竞争领域，防止腐败对党的肌体的侵蚀，防止社会矛盾激化，构建和谐党群关系，增强中国共产党执政的合法性与公信力，成为关系党和国家未来前途的重大课题。

一、党依法执政是实现党群关系和谐发展的关键点

1.法治是一切执政活动的出发点和落脚点

作为一种治国方略，现代法治强调依靠法律规范这一刚性约束来制约权力、保障人权、调节社会关系、实现国家与社会治理，形成一个系统性的社会运行机制。就宏观层面而言，依法治国，就是要求执政党的一切活动均要限定在法治框架内。各级党组织必须在宪法和法律范围内活动，任何组织或个人均不得拥有超越法律的“特权”。依法执政要求代表人民行使公共管理职权的公职人员，遵循宪法法律规定，依法管理国家事务，合法与否是说话办事的前置考量。依法执政包含两个层面的要求：一是要依据宪法法律治国理政；二是要依据党内法规管党治党。依法执政，要求党必须在规范化、制度化和法定化体系下开展活动，而且“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权势逃避法律的制裁；也不能以他的地位优势为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁”①，执政权必须从传统的无限扩张状态进入有限的受约束状态。法治作为中国共产党治国理政的一种基本方略，是中国特色社会主义发展规律的反映，也是新时期应对来自国内外诸多挑战，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好的迫切要求。依法执政是涵养执政党执政合法性的源泉之一，执政的中国共产党能不能坚持依法执政，关系到执政者能否赢得民众的信任，关系到执政党能否维持其公信力，关系到法治中国建设的前途命运。因此，执政者必须把法治视为一切执政活动的根本出发点与落脚点。

2.依法执政的现实困顿

在新的历史阶段，依法执政的有力推进与法治中国的构建，至少回应了两个方面的时代呼声：一方面，中国正处在全面深化改革的攻坚期、科学务实发展的关键期、社会韧性稳定的风险期，形势变化深刻，利益冲突频繁，转型矛盾叠加，而民众的民主法治意识增强、政治参与意识提升、权利保障意识强烈，对依法治国普遍充满期待；另一方面，较为完备的中国特色社会主义法律规范体系已于2011年宣告形成，为依法执政提供了基础，法治的优越性初步显现。但是与民众日益增长的法治需求相比，仍然存在诸多不尽人意之处，如有些法律法规未能充分考虑现实需求及民众意愿，针对性和可操作性不强；执法体制仍未理顺，权责脱节、多头执法、选择性执法等现象在一定范围内普遍存在，有法不依、执法不严、违法不究现象还较为严重；对于执法不公、司法不公和腐败问题，民众反应非常强烈；知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。依法执政不完善、法治不健全的状况亟待改观，依法执政依然是任重而道远。

3.司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，是协调党群关系的“调节器”

司法的基本功能是维护社会公平正义，其作用的有效发挥，能够从一定程度上化解纷争、维护秩序、保障人权、保护权利、限制权力、净化政治生态、实现公平正义，是协调党群关系的“调节器”。执政者必须坚持法治的原点思维，牢记法治的出发点和归宿点，站稳立场，依法办事，依规行事，运用法治手段解决问题，把法治思维和法治方式贯穿到群众工作的始终，调节党群关系，建构社会和谐稳定的“安全阀”。党员干部应牢固确立法律红线不得触碰、法律底线不得逾越的观念，清晰区分“公权与私权”的范围，把握“公利与私利”的界限，弘扬法治精神，维护法律权威。党的十八届四中全会首次提出建立行政机关内部重大决策合法性审查机制和重大决策终身责任追究制度，将法治建设作为一个“硬指标”纳入政绩考核指标体系，法治建设成效如何、能否依法办事被视为考察任用干部的一个重要标准。这些相关制度的出台，必将有效保障决策的程序化、规范化、透明化、科学化，倒逼“三拍干部”(决策时“拍脑门”、执行时“拍胸脯”、出了问题“拍屁股一走了之”的干部)退出历史舞台，由此赢得老百姓的信任与支持。未来将有可能会出台领导班子和领导干部实行述职述廉述法三位一体的考核制度，把单位及个人学法守法情况、重大事项依法决策情况、依法行政(公正司法)情况等纳入述法报告，不依法办事者将不被提拔重用。法治已然成为一个刚性指标，这无疑会对党员干部的政绩观以及党的治国理政方式产生深远影响。

二、党员干部带头尊法学法守法用法、全民信仰法律
是构建和谐党群关系的基础工程

1.党员干部要做尊法学法守法用法的典范

党的十八届四中全会明确规定了党在法治建设中的四大职责：领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。这意味着党员干部必须做到“四带头”：带头尊崇法治、掌握法律；带头依法办事、执法为民；带头厉行法治、捍卫法律；带头遵守纪律、守护法律，做尊法学法守法用法的模范。作为执政党，中国共产党有责任、有义务率先树立法治观念，自觉约束自身行为，在党章党规、宪法法律的范围内活动，树立法律的至上权威，提升自身公信力，防止坠入“塔西佗陷阱”，形成一种良性互动示范效应——“全民守法”。由此，营建和谐有序的良好社会氛围，为党群关系和谐发展提供优良的法治环境。党员干部善于运用法治思维和法治方式执政为民，有助于推动党群关系的和谐发展。其根本点在于：坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，实现好、维护好、发展好广大人民的合法权益；牢记职权的法定性，严格控权、以法治权，严防权力缺位、越位对民众利益的侵害；严格法治程序，注重公平正义，防止决策中的一言堂、执行中的随意性；做到守土有责，守土负责，勇于担当，自觉接受监督，防止有权力无责任、有责任不落实等现象的发生。

2.“全民守法”、树立法律信仰是构建和谐党群关系的基础

建设法治中国，不仅需要上层建筑的改进，还要求所有社会成员拥有遵守法制的自觉意识。“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”②就党群关系的双方而言，均没有超越宪法法律的特权。

党的十八届四中全会的一个鲜明亮点，是首次将守法提高到与立法、执法、司法同等重要的地位。民众从内心拥护和真诚信仰法律，是法律权威得以树立的源泉所在。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。法律要发挥积极的社会作用，首先需要全社会信仰法律，人人守法，这是法治社会最基本的特征，是法治中国建设最基本的要求，也是构建和谐党群关系的根基所在。其一，要通过普法宣传教育，在全社会弘扬法治精神，培养法治意识，推进多层次多领域依法治理，用法律服务体系化解纠纷、依法维权，形成宪法至上、守法光荣的良好氛围。其二，应使依靠法治规范行为、依靠法律解决问题成为主导性选择，从而缓和党群关系，规避极端行为和极端事件给社会带来不良冲击。其三，逐渐在广大党员干部和群众中树立起法律权威，使民众成为中国特色社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。其四，要善于尊重和争取民意，充分发挥市民公约、乡规民约等社会规范在社会治理中的“正能量”，有效配合良法善治，改善党群关系。

三、依托法治树立执政党权威是
保持党群关系和谐的“融合剂”

1.构建执政党权威的法治基础

在现代政党政治体系中，政党权威特别是执政党权威的建构，对于政治权威的形成、政党(政党组织)与民众关系的协调以及社会稳定的保障具有特殊意义。一个超稳定社会的形成，往往要具备强大的执政党力量(强力政府)、法治和民主这三个条件。就现代社会生活的有序运行而言，执政党特别是法治体系下的执政党，所发挥的重要作用日益彰显。“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。”④《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。作为坚强的领导核心，中国共产党是实现人民当家作主和依法治国的强大后盾。党治国理政权力的产生和具体运作均需要合法性来支撑，而法律和制度所体现的是人民意志，它一旦得到民众推崇，则依靠法律和制度建立起来的权威，就必然成为现代执政党树立权威的主要途径。

执政党的成员在道德上是否能够发挥先锋模范作用，在法律上是否能够做到带头守法，将会严重影响到民众对执政党的信任度、认同度与忠诚度，影响到执政党的权威。在美国著名社会学家伯纳德·巴伯看来，“信任是一种社会关系或一种社会体制中为所有成员增进利益的创造者”⑤。信任和认同具有协调利益关系、维护社会秩序的一般功能，它为执政党和民众之间的互动提供了可期待的图景，为两者搭建了互联互通的桥梁，同时也为执政党权威的建构提供了可能。

2.党群关系和谐发展的“融合剂”

民众对执政党的信任感和认同度，执政党对民众的信任与服务意识，均是宝贵的社会资本。良好的党群关系使党和群众之间相互信任，使党的权威得到群众的认同与拥护。⑥作为现代社会政治权威的内在依托，执政党权威不仅关乎执政党权力运作的有序性和实效性，而且关系到执政党的亲和力及其进行社会整合的能力，关系到执政党治国理政方略的权威性和持续性，是社会政治稳定的前提和基础，是执政党与群众关系和谐发展的“稳定剂”。

在实际工作中，能否密切党群关系、保持党群关系和谐，在很大程度上取决于党能否做到“利益关系”协调。在以法治为杠杆协调各方利益关系的过程中，由于人在利益追求方面的先天性缺陷，使得利益主体的欲望膨胀、异化而变得无序，要把无序的利益追求转入法律和政策的有序轨道，则必须以法律和政策为底线，形成合理的利益表达机制、利益分配机制以及利益协调机制，由此增进利益主体之间、执政党与民众之间的信任与宽容，使各方利益主体的现实利益能够得以充分保障，从而保障党群关系的和谐发展。

四、建设法治规则是党群关系和谐发展的根本保障

1.法治规则的建立

法治作为一种规则，法治思维作为一种思维方式，其最大的特点是强调合法性。法治的规则性思维主要包含两个方面：一是宪法法律至上；二是讲求合法与否。在处理党群关系时，应坚持法治范畴的“三个规则”，即法律至上规则、法律底线规则和司法公正规则。其一，坚持法律至上规则。树立宪法法律至高无上的权威。要解决好依宪执政、依法治国理政的基本方略问题，为党群关系的良性互动提供法治保障。其二，坚持法律底线规则。任何组织或个人均不能拥有超越宪法法律的特权，均没有违背法律意志的特权，均不得触动这个底线，“法律面前人人平等”。法律底线规则的指向是“三个不能”，即不能越界用权，不能以权谋私，不能贪赃枉法，这既是做人、做事、做官的底线，也是维护党的公信力、密切党群关系、做好群众工作的底线。其三，坚持司法公正规则。即坚持公正司法，维护社会公平正义。《决定》指出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。通过法治规则的确立，一方面，用“正面清单”监督政府，防止公权力滥用，政府用权不可任性；另一方面，用“负面清单”管理市场及个体。市场主体和公民个体权利也是有边界的，有权利也不能任性。

2.以法治规则保障党群关系的和谐

法治规则的实践价值，就是切实保障现实生活中人民群众的合法权益，维护党群关系和谐。其一，要坚持司法为民。执政者特别是司法工作者应树立司法为民意识，要密切联系群众，了解群众的疾苦，熟知群众的诉求，破解群众打官司难问题，简化程序，有案必立，有诉必理，对困难群众维护合法权益实施法律援助。其二，要进一步优化司法职权配置，规范司法行为。要“以公开为常态，以不公开为例外”，保证司法的公开性、公正性和透明度，积极回应民众对司法的关注与期待。其三，应不断提高司法工作者公正司法的能力。在操作层面，党员干部的依法办事能力与其群众工作能力往往是紧密结合、相互借力的。

就民众层面而言，法治的权利义务思维在一定范围存在偏差，如权利意识、维权意识非常强，但义务、责任的边界意识却很弱，这给群众工作带来了诸多困扰。因此，法治视野下群众工作的开展，还必须避免两种反法治思维：一是对抗公权力者绝对无错；二是正当者(受害者)权利无边。在推动群众工作时，应努力做到“三个不能”：一是导致情绪激化、对立的话不能说；二是不符合法律、政策的态不能表；三是空头支票不能开，特别是要防止为急于脱身、息事宁人而不负责任地乱表态，造成事情越闹越大。

法治规则的应用，必须确保审判权、检察权依法、独立、公正地行使。要通过设计相关制度，排除各种外部干扰因素，摆脱金钱、人情、关系的诱惑，杜绝执法者以权谋私、司法不作为胡作为现象，加强宪法和法律实施，形成党员干部及社会民众均不敢违法、不愿违法、不能违法的良好法治环境。坚持法治规则，是构建和谐党群关系的根本保障。

注释

①[英]洛克：《政府论》(下)，刘晓根译，商务印书馆，1964年，第59页。②《依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设》，《人民日报》2013年2月25日。③⑥裴志军：《党群关系、社会资本与村民自治绩效》，《华南农业大学学报》(社会科学版)2013年第2期。④[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店，1989年，第377页。⑤[美]伯纳德·巴伯：《信任：信任的逻辑与局限》，牟斌、李红、范瑞平译，福建人民出版社，1989年，第22页。

责任编辑：浩淼思齐