政府回应：一个基于公民身份转换的问题

文圆 熊艳红

[摘要]回应是政府对公民需求的响应和基本责任。伴随公民身份由“臣民”向“顾客”，再到“多元治理主体”的转换，政府回应的次数、内容和方式等特征都发生了一系列的变化，并呈现多元化发展的趋势。政府在今后的发展中应该以公民为导向，努力实现价值理念再造、素质诉求提升、制度建设完善，构建并维持与公民的良好互动关系，建立政府回应机制，满足服务型政府、责任型政府和回应型政府的发展需求。

[关键词]政府回应特征公民

一、问题的提出

公共管理责任的基本理念之一是回应，回应是一个组织对公众所提要求做出反应的行为[1]。俞可平将政府回应作为善治的基本要素之一，他认为回应的基本含义是“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题”[2]。市场经济带来的利益分化促进了公民的需求多元化。与此同时，公民权利意识和监督意识觉醒，公民的参与热情提高，公民社会不断孕育成熟，这些都对政府提出了更多的要求，其中包括回应性的要求。

回应是政府对公民需求的响应和基本责任。纵观公共管理发展历程，从新公共行政到新公共管理、新公共服务，再到治理理论，都强调政府对公民的积极回应。例如新公共行政学派的代表H·乔治·弗雷德里克森在他的《公共行政的精神》一书中论述到：“公共管理者应该向公民负责，对公民利益负责，正是因为这样公共管理者的工作才显得崇高神圣”；“应当增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式来管理公共组织机构”[3]。政府回应强化了与公民和社会之间的沟通和联系，更加充分地了解公众的利益需求和意见建议，保证政府决策的科学化、民主化。同时有利于加强公民对政府的信任与认同，提高政府的公信力和合法性。

目前我国政府回应性偏低，缺乏常态化与制度化的政府回应和健全完善的政府回应机制。大多数的研究都是以政府作为出发点，从微博论政、服务行政、民生政府、责任政府等背景和视角入手，探讨政府在回应公民职能方面的现状、存在的漏洞及相应的路径分析，对政府回应特征的针对性研究甚少，尤其是以公民身份转换为视角的研究更少。本文以政府回应的对象即公民这一主体为切入点，以公民身份的转换为主线，探讨公民的各种不同身份对政府回应产生的影响，以及政府回应的特征发生的变化，以寻求政府回应的路径选择。

二、基于公民身份转换的政府回应趋势

在公共行政发展的过程中，公民在与政府的互动过程中扮演着不同的角色，伴随着公民身份的转换，政府回应的次数、内容和方式等特征发生相应的变化，政府的公信力在此期间也不断变迁。

（一）公民作为“臣民”的时期。这里所说的“臣民”主要是指政府对公民需求的一种漠视，公民没有发言权也没能力反抗的状态。此时政府回应具有以下特征：

第一，回应次数少。在工具理性的传统公共行政时期，公民的意愿和利益申诉被看做“闲杂之事”与“分外之事”而尽量予以回避[4]。对效率的价值追求使得政府对公民诉求的回应很少抑或是具有一定的偶然性，并且这种回应也只是一种形式，缺乏实质意义。政治行政二分法的提出，使得公民作为国家主权者的同时还兼备着政府管理和行政行为的对象，同时科层官僚制的等级化层级制、非人格化、控制等组织形态特征，拉大了政府与公民之间的距离，在政府与公民之间设置了一道无形的鸿沟，阻隔着两者之间的有效沟通和交流。在这样的理论视野下，政府回应难以增多。第二，回应内容单一。公民的真实利益诉求和意志在此时处于边缘化的位置，政府对其给予甚少的关注，政府处于被动回应甚至是无回应状态，只有公民向政府提出诉求，政府才可能回应，而如果公民不提出诉求，政府是不可能主动征询意见或建议的。公民对于政府能够回应也不抱有期望，政府与公民之间的互动关系呈现出公民单方面努力的状态。第三，回应方式僵化。理性和法治是科层官僚制的实质，它强调规章程序和专业化，拒绝弹性和人格化，以实现效率的最大化，并且极度注重法规规章[5]，这些都弱化政府回应的灵活性和应变性，使得政府回应方式极度僵化。

（二）公民作为“顾客”的时候。在以“市场导向”“顾客导向”为核心的新公共管理时期，公民被当做“顾客”或者“服务的接受者”，政府向公民提供服务，公民通过用者付费等方式获得需要的各项服务。此时的政府回应具有以下特征：

第一，回应次数增多。公民作为“顾客”，政府对其回应主动性明显增强，政府与公民之间的互动增多。公民作为政府提供服务的接受者，需要通过用者付费等方式获得需要的服务以满足自身需求，政府通过向公民提供服务来提高绩效和实现自身的利益。由于引进了企业的管理理念和竞争机制，此时政府绩效的提高和自身利益的实现诉诸努力回应并实现顾客的利益需求，密切与顾客的联系、加强与公民之间的互动是政府势在必行之事。第二，回应内容特定。政府对公民“顾客”回应的内容比较局限。主要原因在于“市场型回应关注顾客的现实需求，但是否认了服务内容的顾客界定权”[6]。公民“顾客”只能在政府提供的特定的各种不同层次的公共服务中做出选择，却没有权利更改服务的内容，这种服务是有限的，政府并不能满足“顾客”所提出的任意需求。第三，回应方式“交易性”。政府与公民之间通过“提供可供选择的服务—付费—提供服务—接受服务”这样一种交易性的方式来实现互动，此时的政府回应也具备交易性特征，政府回应并不是无偿、自愿的，而是出于从为公民提供服务中提高业绩和获取利益。

（三）公民作为多元治理主体的时代。政治制度的建立和相关体制的完善不断推动着民主政治发展，公民在民主化程度不断提高的现代社会中的地位上升为主人翁的角色，在社会的治理中拥有一定的发言权并能真正产生实质性影响，与政府同为多元治理主体的一员。此时的政府回应具有以下特征：第一，回应频繁，互动密切。网络信息技术的迅猛发展为公民政治表达创建了有利平台，加之网络主体多元化、身份隐匿性等特点，使得话语体系主导权由政府主导舆论转向公民。公民在网络这一公共领域能够自由发表言论，而不担心过于激烈遭受谴责，公民的参与程度高。网络的便捷性又加速了公民纷繁多样的政治言论的传播速度，政府及相关部门可以迅速接收了解。另外，随着民主进程的加快，参与渠道和政治机制的不断完善，公民的主权者地位日益凸显，公民在参与并影响政府决策等方面发挥着越来越重要的作用。公民高涨的参与政治的热情以及主人地位的凸显让政府不得不正视其作为社会治理主体的角色，这时候政府与公民保持着良好的互动关系。第二，回应内容广泛。公民结合传统的政治表达方式和通过网络的政治表达方式，主动向政府提出自己的需求，这其中可能涉及教育、医疗卫生、社会保障、就业等诸多方面的利益诉求。在2013年五省市书记和省（市）长集中回复的180条留言中涉及民众的衣、食、住、行、生、老、病、死等各个领域，基本公共服务仍然是民众最基本的需求。与此同时，公民也有提高生活质量的需求和参与政治生活的愿望[7]。第三，回应方式多元化。网络信息技术的发展促使网民规模的扩大和互联网普及率的提高，使得网民网络论政以及政府网络回应成为可能，提供了契机。目前已步入“互联网+”时代，不断更新和升级着政府回应的方式，与以往的新闻见面会面对面回应公民的方式不同，政府可以通过微博、微信、政府门户网站等各种方式迅速了解网民的争论焦点，针对公民的利益诉求，亟须得到关注和解决的问题做出权威的解答，避免了因信息不对称而引发的群体性危机事件等，有效地增强公民的政治信任，提升良好的政府形象，提高政府的公信力。

综上所述，伴随公民身份由“臣民”向“顾客”，再到“多元治理主体”的转换，政府回应次数逐渐增多，与公民的互动更为密切，政府回应的内容由单一向多元化转变，政府回应方式由僵化迈向灵活多元化。不可否认，公民在推动政府回应的变迁发展中发挥着举足轻重的作用。因此必须以公民为导向，增强政府回应性，提升政府公信力。

三、健全政府回应机制的路径选择：以公民为导向

政府回应与否，回应的速度与效率直接影响着公民的参与热情和政府的公信力。政府积极主动、及时迅速的回应能够增强公民对政府的信任，提升政府合法性和公信力，同时能激发公民的政治参与热情，实现公民与政府的良性互动。增强政府回应性的关键在于以公民为导向，在理念上重视并主动回应公民的需求，在自身素质上加强回应公民的能力，在制度上健全政府回应机制，营造良好的互动环境，满足责任型、服务型和回应型政府的发展需求。

（一）再造价值理念。政府及其官员应该树立科学的政府回应观念，以民为本，主动回应公民需求。英国哲学家约翰·洛克曾说：“人民为了保护他们依据自然法享有的自然权利，通过社会契约建立政府，政府的目的在于保护人民的权利不受损害。而政府一旦背叛人民，人民有权利重组政府”[8]。公民是国家也是政府的主人，政府行政的目标是为公民服务。政府及公务员应该清楚地意识到这一点，为实现人民的利益努力奋斗，自觉抛弃长期根植于中国文化中的官本位和人治思想，这是他们必须履行的职责和义务。习近平总书记也曾引用“但愿苍生俱饱暖，不辞辛苦出山林”和“人视水见形，视民知治不”[9]等表达对人民群众的关切和重视，因此政府及官员必须以民为本，主动回应公民需求。

随着自媒体时代的到来，民意表达的渠道更加多元化、迅速化和规模化，公众参与社会管理的热情高涨，政府的回应理念应该逐渐转向以民为本，尊重并且主动吸纳民众意见，更加注重公共管理的服务性、责任性和增强回应的主动性。在上海“地铁追尾事件”中，上海市政府就充分掌握先机，通过官方的信息公布和辟谣，成功避免引起舆论恐慌和事件的进一步恶化升级。

（二）提升自身素质。强化政府及官员回应公民的能力，避免公民的“偏好伪装”。长期以来政府在话语体系中占据着主导地位，通过政策的制定来掌控着公共舆论的导向，近年来这一局势逐渐被打破，原因在于“网络时代的迅猛发展推动作为草根的网民以及大众借助微博微信等新媒体实现自我赋权，极大地影响公共舆论，政府的舆论话语垄断权在很大程度上随之打破，深圳5·26飙车事件极好地体现了民众对深圳交警微博造成的舆论压力”[10]。政府及官员不得不重视草根话语正逐渐影响公共舆论。

各级政府、官员及官方媒体应该高度重视公共舆论话语方式的变革，不断提高自身的能力和素养。在言语沟通上，避免以往惯用的与公民疏远的官方语言，可以尝试在网络平台上运用时效性极强的网络用语，以更好地贴近大众生活，更容易被大众接受。当代美国政治理论家罗伯特·达尔说过，“民主的主要性格是政府对公民的偏好不断地做出回应”[11]。由于公民在表达其偏好的过程中存在着“偏好伪装”的现象，政府及官员需要对其进行正确的引导，鼓励其大胆发表言论，说出真实的感受，保障公共利益整合的真实性，促进政府回应更具针对性和发挥实质性的影响，提高政府公信力，实现政府与公民之间“需求—回应—再需求—再回应”的良好循环。

（三）完善制度建设。健全政府回应机制，畅通公众参与的渠道，营造政府与公民密切互动的和谐环境。意大利政治思想家尼可罗·马基雅维利曾说过，“人民的性情是容易变化的，关于某件事要说服人民很容易，可是要他们对于说服的意见坚定不移，那就困难了，除非市民一直对其有所需求”[12]。政府及官员通过不断完善政府回应的制度建设来证明自身的合法性存在以及高效率的行动效果，才能使得公民能够保持长期对其有所需求，进而成为公民信任的政府。

针对政府回应可以建立相关的制度。一是建立政务公示与公开制度。政务公示与公开保障了公民的基本知情权利，激活政府回应的源头。二是决策听证制度。这种制度是政府在作出决策之前进行听证，让公民参与其中发表意见并采纳中肯的意见，保障公民参与表达权的一种制度，它可以有效地畅通公民参与的渠道，这将是改变公民政治冷漠和“偏好伪装”的开端。公民政治冷漠除了自身对政治领域不感兴趣之外，还存在着由于感知到自己的言论在没有任何参与渠道的情况下是不可能被政府了解和采纳的原因。三是责任奖惩制度。奖惩制度对各级政府及官员而言，意味着回应公民需求是其分内之事，是责任之所在。这种制度在很大程度上能够起到激励的作用。积极主动频繁密切的回应能够为政府组织及个体官员赢取一定的奖励，并将其作为提升政府绩效的重要途径。○

参考文献：

[1]格罗弗·斯塔林.公共部门管理[M].上海译文出版社，2002.

[2]俞可平.增量民主与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[3]（美）H·乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].中国人民大学出版社，2003.

[4][6]王巍.论“政府回应”的内涵和主导模式转型[J].探索，2005（1）.

[5]李严昌.政府回应：中国的理解和实践[J].行政与法，2011（11）.

[7]陈文权，余雅洁.网络环境下服务型政府建设的回应性及路径研究——以2013年五省（市）书记和省长集中回复网友留言为例[J].中国行政管理，2014（7）.

[8]（英）约翰·洛克.政府论[M].北京：光明日报出版社，2009.

[9]人民日报评论部.习近平用典[M].北京：人民日报社，2015.

[10]钟伟军.公共舆论危机中的地方政府微博回应与网络沟通——基于深圳“5·26飙车事件的个案分析[J].公共管理学报，2013（1）.

[11]刘伟忠.论公共政策之公共利益实现的困境[J].中国行政管理，2007（8）.

[12]（意）马基雅维利.君主论[M].潘汉典译，北京：商务印刷馆，2014.

责任编辑吴自锋