重大决策终身责任追究制度初探

赵莉琳　李晓南

〔摘要〕

建立重大决策终身责任追究制度是中国共产党十八届四中全会通过的一项重大决定，是解决长期以来形成的公权力主体在重大决策时滥用行政权力，不计后果盲目决策突出问题的一项新举措，具备坚实的理论基础和重大意义。然而，要让这一制度从理论走向实践，还需要确立几个基本问题，如重大决策终身责任追究制度的法律依据、事实依据、明确标准、追责对象及追责时效等问题。

〔关键词〕

重大决策；终身责任；行政首长；行政问责；依法治国

〔中图分类号〕D63.31〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0107-05

建立重大决策终身责任追究制度是中国共产党十八届中央委员会第四次全体会议通过的一项重大决定。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”第二条中明确提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长，负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”由此可见，重大决策终身责任追究制度中的追究对象应是行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员，“重大决策”是指重大行政决策。建立这一制度，是推进依法行政，制度创新的重大举措，在我国全面深化改革“深水区”和“攻坚期”已经到来的前提下，主客观条件都对我们全面深化改革有利，〔1〕因此实践中也很有必要进行深入探讨和总结。

一、重大决策终身责任追究制度概述

重大决策终身责任追究的基本概念可以分解为“重大决策”和“终身追究”两个方面。

重大决策，如前所述，就是指重大行政决策。对此，虽然相关法律法规并没有明确的作出界定，但可以概括为：国家行政机关工作人员在处理重大行政事务时，所做出的决定。因此，重大决策做出的主体应为行政主体；重大行政事务应是涉及经济、文化、生态、社会领域中有关公共利益和社会根本利益的具有根本性、长远性的事务。比如医疗卫生、科技、教育、生态环境、社会安全稳定、区域规划、重大项目及投资等事务。

重大行政决策还具有全局性、宏观性和过程性的特点。其全局性和宏观性是指重大行政决策涉及的问题。这些事项通常比较宏大，关系的国计民生范围通常也比较广泛，行政主体对决策往往享有一定的自由裁量空间。〔2〕而过程性是指行政主体在做出重大行政决策之后，其决策的效果并不是立即呈现，而是要经过一段时间才会逐步被重视。因为，这些重大事项往往与形势的发展和国家的政策密切相关，其效果也是随着政策的变动，形势的发展而变化。

对于终身追究制度，其最早是用来规定建筑工程领域的。早在1999年《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》就已经做出规定，它要求一些地区、部门和单位重视工程质量。随后，各部委，地方均就此展开立法。到目前为止，总共有4项法规及国务院文件、8项部委规章、15项各部委规范性文件、19项地方法规及地方人大文件以及105项地方政府章程规定终身责任，但规定的内容都仅限于建筑工程、水利事业、房地产事业和生态环境保护。2014年，重大决策终身责任追究制度在十八届四中全会的《决定》中被提出，这意味着，终身负责从建筑领域被延伸到行政领域，这是行政领域在执政制度方面的一项重大创新，彰显了我们党依法执政，依法治国从制度上着力的决心。

重大决策终身责任追究制度的关键在于“终身”二字。可通俗的将其理解为行政机关及工作人员对某项行政决策要负责一辈子，无论何时出现问题均应被追责。之所以要对重大决策实行终身负责制，这是由重大决策的特征所决定的。

首先，重大决策是涉及全局性和宏观性的行政事务的决策，内容具有根本性。行政机关及工作人员在决策时享有一定的自由裁量权，这就容易导致决策主体的私利和公共利益发生冲突，为了规避决策主体在自由裁量时谋取私利，因此，将对其的检验时间规定为终身，可以警示决策者在决策时谋利的心理，避免决策者在决策时滥用权力。

其次，重大行政决策具有过程性，决策的效果不是在决策做出之后便立即显现。实际上，大多决策者只顾决策时的情况，这就容易导致决策主体出现不当决策的情形。因此，对决策主体做出决策之后立即做出评价显然是不科学的。终身追究就可以遏制不当决策者的侥幸心理，要求其在决策时充分考虑，增强预见性和科学性。

最后，由于重大行政决策涉及人民切身利益，决策主体在决策时必然涉及到利益平衡。而在利益平衡过程中，不少决策主体是带有个人主观色彩的。这会直接导致行政机关及工作人员对其权力的滥用。将决策的追溯规定为终身也是对决策主体在滥用权力方面的一种制约。

二、建立重大决策终身责任追究制度的必要性

（一）建立重大决策终身责任追究制度的基础

重大决策终身责任追究制度是解决长期以来形成的公权力主体在重大决策时滥用行政权力，不计后果盲目决策突出问题的一项新举措，已经具备了坚实的理论基础。

第一，依法治国的理论。党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，将重大决策终身责任追究制度置于其中，足已表明该制度是实现依法治国的一个重要部分，与依法治国理论密不可分。要实现依法治国，首先应从制度的建立健全上着力，以制度管人，用制度管住权力，就是要全面推进依法执政、依法行政，一体建设法治国家，法治社会和法治政府。重大决策终身责任追究以制度的形式要求政府做到权责统一，有权必有责，终身受追究。这就从顶层设计上让执政者深感职责重大，随时警觉，不致懈怠枉为。

第二，科学决策的理论。科学决策是指决策者在做出重大决策时，一切从实际出发，以事实和规律为依据，并全面、系统、准确地分析相关情况，慎重做出正确的决定。当然，任何一个人包括决策者，其认识都是有局限性的，但这并非要求每位决策者对所有领域的内容无所不知，正如《决定》中所规定的，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。在保证决策过程科学性的同时避免盲目决策现象的发生，至少可以减少和杜绝决策者不当决策的故意。endprint

第三，民主制度的理论。既然要保障决策的科学性，防止权力主体在决策中滥用权力，则必须要让社会公众公平、公开地参与到决策之中。这就要求其不仅仅是听取人大代表、政协委员、专家学者的意见，还应多以听证会、座谈会的形式听取涉及到其根本利益的普通民众的意见，还应派出专门的调研小组，深入到社会的各个层面，广泛听取收集各方面的意见，真正做到集思广益，民主集中。

第四，权力制约的理论。有学者曾提出“宪法就是限法，是限制政府权力，确立有限政府的制度保证”。〔3〕即宪法需要限制国家权力保证公民权利。这表明，国家公权力在与私权利冲突时，私权是处在比较弱势的地位。究其根本，这是由于权力主体的私欲所导致的。孟德斯鸠曾指出：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不易的经验。”〔4〕不可否认，人都具有趋利避害的本性和利己的弱点，决策者往往容易在决策中进行权力的滥用。重大决策终身责任追究制度在实践上可以达到限制公权被滥用的效果。

在长期以来的经济、政治活动实践中，我们党和国家在这方面也作了不少探索和总结，奠定了推行重大行政决策终身责任追究制度的现实基础。除了在经济建设的工程领域已实施了十五、六年，积累了宝贵的经验，在党纪国法方面也早有了追究失职、渎职的法律法规。例如，我国《公务员法》第53条第七项和第九项规定“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”、“滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益”，应当依法承担相应的责任，实施惩戒。第十七章的第101条也明确规定公务员违反法律规定的情形，应当承担相应的法律责任。除此之外，我国《刑法》第397条规定“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”；398条还规定“国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定，故意或者过失泄露国家秘密，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”。这些都为今天建立重大决策终身责任追究制度奠定了良好的法律和实践基础。

（二）建立重大决策终身责任追究制度的重大意义

重大决策过程中存在权责不对等的现象。现实中，决策者存在着权多责少的现象，几乎不用为其决策失误负责。这也是决策主体不作为、乱作为的根本原因。四中全会在全面推进依法治国的决定中提出了对重大决策终身责任追究及责任倒查机制，就是对执政主体权力的制衡和约束，要求各级领导干部必须做到依法行政、依法执政，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。实现上述目标就要做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。即决策主体有多大的权力就应当承担多大的责任，将决策者的权力和责任相统一，有利于做到“把权力关进笼子”，实现责任与权力的同步。

重大决策的失误具有严重的危害性。正如前文所分析，重大决策涉及主体及利益特殊，往往与医疗、卫生、公共安全等民生事项相关联。决策的失误危及到的是人民最根本的利益。加之重大决策具有一定的过程性，其效果需要经过一段时间才能显现，决策失误的危害性便不易立即被察觉，等到决策失误的危害被察觉时，经济、社会损失和影响是巨大的，一般也很难挽回。况且，决策主体也很难被准确地追责，对其决策失误造成的危害往往也成为了一笔糊涂账，最后不了了之。这更容易导致“前赴后继”的现象屡屡发生。社会民众一旦察觉和认识到事件的真相和实质后，对决策主体的反感和与日俱增的愤恨心理会产生信任危机，失去对党和政府的信任和拥护。

重大决策终身责任追究制度的建立意义重大，因为对于一个重大决策，其重点在于执行，执行完毕后应对其效果做出评估，对错误决策者自然应对其终身追责。这样一来，即使因错误决策受到伤害的民众看到组织为其伸张正义，也便有了泄愤的机会和对象，不至于使这种愤恨的怒火酿成影响社会安定团结的因素。然而，我国目前在重大决策体制方面还存在许多弊端。决策的不科学性和不民主性以及责任追究制度的不完整必然阻碍我国法治政府的建设。因此，建立重大决策终身责任追究制度迫在眉睫。

三、建立重大决策终身责任追究制度必须确立的几个基本问题

重大决策终身责任追究制度是全面依法治国的重要举措。但该制度在建立过程中必须首先确立的几个基本问题也值得我们认真思考和探讨。

第一，建立重大决策终身责任追究制度必须有法律作保证。法律具有滞后性，一般只有在某些问题出现之后，才会出台相应的法律对其做出规范。因此，同样的道理可以用来理解重大决策终身责任追究制度法律依据的不足。该制度仅仅是在决定中被提出，目前尚无直接相关的法律对其做出具体的规定，所以该项制度并未被法律化。另外，现存的相关法律都只针对其中一方面做出规定，即要么只规定重大原则，要么只规定责任追究，其并未将这两个概念做到真正的统一。

依法治国的依据主要是宪法和相关法律，对于该项制度，要求从立法上全面、系统地作出明确、具体规定，保证重大决策终身责任追究制度在每一个环节上都能做到有法可依。不仅如此，对于该项制度还应从上位法的角度予以规定，提高其法律效力的同时，对下位法在制定相关内容的时候也有一定的指导作用。

第二，重大决策终身责任追究必须以事实为依据。决策主体做出的重大决策往往是在当时的条件下，对各方面事实进行衡量和考虑的综合结果。若仅仅以决策造成损害时的情形来追究决策者的责任，这必然会导致追责的显失公正。重大决策终身责任追究制度的建立也只能取到事倍功半到效果。

重大决策终身责任追究以事实为依据，主要是指对重大决策的时代背景要作出客观公正的记载；对当时决策的目的提出明确要求；对决策风险有明确提示和预案；对决策的全过程有详实的原始记录和音像资料，这样才能做到责任倒查。在追究决策主体责任时，针对决策者的错误或违法决策所造成的损失，进行综合评估，在考虑其实际损失所造成危害性的基础上同时考虑其做出决策时的客观事实，从而对决策者进行追责。若仅仅以现在的眼光来衡量过去，决策者的失误往往会被放大，这就很容易导致众多决策者不敢决策的现象。因此，以事实为依据也是公平公正实现重大决策终身责任追究制度的保证。endprint

第三，建立重大决策终身责任追究制度必须有明晰的标准。重大决策失误是追究决策者终身责任的主要依据，但究竟什么样的情形才属于重大决策失误？ 目前，重大决策只是作为一个概念被提出，其内涵和外延都尚未明确规定。尽管我们可以从现存的法律文件分析出重大决策涉及到的领域和范围，但对其界定的标准仍然具有模糊性，这种不确定性对该项制度的实践无疑是一个障碍。明确重大决策终身责任追究的标准，是要使责任的追究做到有理有据。这就需要首先明确规定重大决策的范围，可以用法律条文的方式明确列举出哪些事项属于重大决策的事项。同时，还要界定重大决策失误的基本标准。这样才能做到倒查有理，追究有据。另外，在追究决策主体终身责任时，应考虑决策做出的相关因素，既要考虑长期利益也要考虑短期效果，既要考虑经济利益也要考虑社会利益更要考虑人民的根本利益。

第四，明晰重大决策终身责任追究制度的对象。四中全会的决定中明确提出，“重大决策责任追究的对象是行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。按照权力与责任相一致的原则，以及我国现实的政治体制，重大决策由谁做出，谁就应当作为责任的追究对象。”〔5〕我国宪法也明确规定我国行政机关实行行政首长负责制。这足已看出决定的内容与我国宪法是一脉相承的。但重大决策终身责任负责制度在实际操作上要追究行政首长终身责任并非易事。一方面重大决策具有长期性，等到决策造成的危害显现出来，恐怕已经很难查出做出决策的真正主体是谁。另外，在我国现行行政体制下，一个决策往往也是由多个部门分工完成的，究竟该对谁追究终身责任其主体的确定本身就存在着一定的复杂性。所以，笔者在前文中已明确提出对重大决策终身追责的基本前提就是要以事实为依据，而事实就是坚持“四要素”，即决策背景、决策目的、决策的风险预案、决策全过程的原始资料。只有如此，无论时间长短、经历的部门多少，都可以追责到头。另一方面，决策者主观上存在的过错难以确定，如何对待决策者的故意和过失？这也大大增加了决策主体确定的难度。

针对上述问题，要明确重大决策终身责任追究的对象，需要追责主体在厘清思路的前提下，分析出真正权力的行使主体，既不能采用一刀切的方法，追究所有决策主体的责任，更不能不了了之地放任真正的决策失误者。在考虑决策者主观方面的时候，应结合决策主体在做出决策时的相关因素，如：政治环境、经济状况、文化背景等因素，区别对待主观上故意和过失的决策者。

第五，界定重大决策终身追究的时效。我国现行的法律中，关于时效的规定大多存在于民法和刑法领域。我国《民法》第一百三十五条规定：向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。第一百三十六条规定下列的诉讼时效期间为一年：（一）身体受到伤害要求赔偿的；（二）出售质量不合格的商品未声明的；（三）延付或者拒付租金的；（四）寄存财物被丢失或者损毁的。第一百三十七条规定：诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。我国《刑法》第八十七条规定犯罪经过下列期限不再追诉：法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年；法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年；法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年；法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。但是我国在《行政法》上规定时效内容的只有《国家赔偿法》部分，而规定与行政主体责任相关的法律只有《公务员法》，其第二款规定：“受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。”既然，重大决策终身责任被追溯对象为行政主体，这表明追溯的时效不能适用民法、刑法上有关时效的规定。另外，重大决策的被追溯者强调的是需要终身对被追责人追究其责任，若适用民法或刑法上有关的规定，便与这一制度的精神相矛盾。公务员法虽然规定了受处分公务员的处分期间，但仍然欠缺的是时效方面的规定。因此，我国立法对于该制度在时效方面尚处于空白，应结合不同情形，在法律上予以明确界定时效的问题。

推进依法治国，需要社会各个方面、各个界别、各个层面、全体民众的共同努力。执政党更要率先垂范，做依法行政的表率。党的十八届四中全会决定建立重大决策终身责任追究制度，强化行政权力行使的法治化，其深刻含义是不言而喻的。其重大价值和效果更值得我们期待。

重大决策失误追究制度固然值得期许，但是真正要实行起来还必须让这一制度从纸上走向实践，如果制度成了“稻草人”，依法治国就会成为“空中楼阁”。〔6〕实现该项制度可谓任重而道远，要真正将其在实践中落实，发挥出该制度应有的作用本身具有一定的长期性和复杂性。我们应认真学习，深入贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，深刻领会中国特色社会主义法治理论精神实质，紧紧抓住其内涵，并将其理论基础和现实情况紧密结合，努力推进其制度化、法律化。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本〔M〕.学习出版社，2014.41.

〔2〕肖北庚.建立重大决策终身责任追究制度〔N〕. 检察日报，2014-11-07.

〔3〕周伟，谢维雁.宪法教程〔M〕.四川大学出版社，2012.71.

〔4〕〔美〕E博登海默.法律哲学与法律方法〔M〕.邓正来译.中国政法大学出版社，2004.63.

〔5〕陈建科.重大决策终身责任追究制度研究〔J〕.中共贵州省委党校学报，2014，（6）.

〔6〕李红军.重大决策终身追责的现实意义〔N〕.人民公安报，2014-11-06.【责任编辑：朱凤霞】endprint