知己知彼，百年不殆从美国国家公园管理局百年发展史看中国国家公园体制建设

汪昌极 苏杨

以“美国最好的想法”（America's Best Idea）著称的美国国家公园，其管理体制已近期颐之年，即将到来的2016年正是其百年寿辰。在地球的另一端，文化和自然遗产资源的“超级大国”却刚刚百年梦醒：中国的全面深化改革领导小组办公室，于2014年2月底将试点建立中国国家公园体制列为生态文明体制建设的12项硬任务之一，2015年1月，由中国13个中央部委局办（国家发改委、中央编办、财政部、国土资源部、环保部、住建部、水利部、农业部、国家林业局、国家旅游局、国家文物局、国家海洋局、国务院法制办）签发的国家公园体制建设试点方案文件《建立国家公园体制试点方案》正式发布，中国也正式进入了国家公园体制建设时代。对国家公园来说，这样的时间节点可谓让两个国家都躬逢盛世；而对中国的国家公园体制建设者而言，此时更有必要“放眼向洋看世界”并“温故而知新”：可以让我们回顾一下在过去近100年里美国国家公园管理局5个阶段的发展史，并以他山之石为路标指点中国的国家公园体制建设之路。

1 无中生有——前国家公园管理局时期

美国在1872年建立了世界第一个国家公园——黄石国家公园，可是美国国会并没有拨款支持国家公园的建设或管理。换言之，当时并没有形成国家公园管理体制。这样的后果就是国家公园模式难以规范和复制，国家公园的增长速度极慢。1907年，西奥多•罗斯福总统想在自己建立的国家公园名单上增加一个，他曾经建议美国国会将亚利桑那州的大峡谷作为国家公园保护起来，可是并没有得到国会的支持。他只能想别的办法，不管用什么办法，一定要避免大峡谷成为另一个商业化的尼亚加拉瀑布，最后罗斯福总统在1906年颁布的《美国古物保护法案》（AntiquitiesAct）中找到了答案：该法案付予美国总统足够的权力，即独立决定权，美国总统可以不经过国会批准将任何地方设为国家保护地（National Monument）。1908年1月1日罗斯福总统宣布，将大峡谷划定为国家保护地，但11年以后 （1919年）美国国会才通过法案将大峡谷认定为国家公园。

到了1914年，美国已拥有了11个国家公园，18个国家保护地和3个国家保留区，那时国家公园的成立并没有统一的规划，人们只要认为某个风景名胜区可能遭到破坏或是值得被保护就会通过国会立法成立一个国家公园。但国家公园的建立并不是那么有条理，也没有统一的规章制度，早期的情况相当混乱，当时的农业部、内政部和国防部都声称国家公园归其管辖，但实际上没有一个部门对国家公园进行管理。在首都华盛顿特区的政府办公大楼里，人们还找不到一个专门管理国家公园的办公室，美国政府还没有认识到国家公园具有不可估量的价值。在1914年之前，国家公园的支持者们就在讨论如何将所有偶然成立的国家公园纳入统一的管理，可是在农业部林务局和那些企图开发公园土地的强大利益集团的游说下，一个又一个成立统一的国家公园管理局的提案都被国会否决。农业部林务局认为保护意味着利用而不是保留自然资源，也不希望在政府里出现一个管理国家公园的机构与之抗衡。到1916年，为建立国家公园统一管理机构所展开的运动达到了高潮，全国的报纸、杂志都在刋载对国家公园热情洋溢的报导，这是后来成为第一任美国国家公园管理局局长史帝芬•马瑟先生不断结交出版商和作家的结果，同时马瑟先生还召集了一些人来起草逻辑严密、语言精准的提案，希望在内政部建立独立的国家公园管理局。在提案中有一个可以经得起时间考验的目的陈述：“这个新的公园管理机构是为了满足全体美国人民的需求，同时保护公园不被破坏，以保障子孙后代的长远利益，我们都意识到也曾经讨论过在满足现有需要和保障长远利益之间的矛盾，我们都知这个矛盾存在，但最终我们相信在理性、细心和爱心下，这个矛盾可以解决。”1916年8月25日威尔逊总统签署由国会通过的法案(Organic Act)，同意在内政部下成立独立的美国国家公园管理局（National Park Service，简称NPS），这标志着美国国家公园体制的形成。在这个时候，美国国家公园管理局已经拥有了14个国家公园、21个国家保护地和2个国家保留区。1917年，国会第一次拨款533 466美元给国家公园管理局作为年度预算，这标志着美国国家公园体制开始正式运行。

2 从乱到治——国家公园管理局有位有为初期

1918年5月13 日，国家公园管理局颁布了第ー部国家公园管理规定（部门规章）。在这个时期国家公园管理局高层确信：如果国家公园和国家公园管理局要兴旺起来，一定要吸引更多的游客和为游客提供更好的服务。时任局长史帝芬•马瑟先生意识到除非有更多人来到国家公园，国会决不会在预算上更重视现有的国家公园，更不会兴建更多的国家公园。在早期的政策决定中，有一项决定对游客数量的影响至关重要——允许私家车进入国家公园。这项政策取得了立竿见影的效果，到1918年底开汽车访问国家公园的人数已远超过坐火车到国家公园的人数。1920年底，马瑟骄傲的宣布，历史上第一次，国家公园ー年游客人数超过100万，马瑟认为汽车就是让游客数量増加的秘诀。然而汽车涌入国家公园需要停车的地方，在没有停车场的状况下，游客任意地将汽车停在草地上、马路边，这种行为显然有悖于国家公园建设初衷，也遭到很多环境保护组织的反对。

1926年在国家公园管理局的支持下，国会授权成立了3个位处南方的国家公园，包括了猛犸洞国家公园（Mammoth Cave NP），谢南多厄国家公园（Shenandoah NP）和大烟山国家公园（Great Smoky NP）。但是国会坚持要求购买公园土地的经费要来自州政府或私人捐款，联邦政府不会拨ー分钱。为了将大烟山纳入国家公园体系，在田纳西州和北卡罗来纳州为大烟山国家公园购买土地募款的目标是1 000万美元。但那个时候美国正处于严重的经济危机中，美国人在大萧条中苦苦挣扎，这个目标似乎不可能实现。到了1927年的春天，保护大烟山的捐款已经达到了500万美元，但这只是土地收购价的一半。在此关键时刻，美国十大富豪之ー、洛克菲勒家族的掌门人，小约翰•戴维斯•洛克菲勒，伸出援手，捐了500万美元。恰好，美国有了一位新总统——富兰克林•罗斯福。罗斯福总统对于国家公园的建设有他自己的计划，看到美国民众省吃俭用地为国家公园捐款，罗斯福总统决定行动起来，他从为数不多的联邦基金中拨款150万美元用于收购大烟山地区的土地，联邦政府为了建立国家公园自掏腰包购买土地，这在美国历史上尚属首次——在国家公园的事务中，民意首次成为官意。

1928年美国国家公园的年平均游客量首次突破了300万人次，史帝芬•马瑟又一次自豪地宣布，这些公园的游客群体既不局限于某个州也不限于某个社会阶层，而是变得愈来愈多元化，到国家公园来游玩不再是上流社会的专利。与此同时，美国国会也加大了对国家公园的支持力度，先后两次增加财政拨款用于修缮园内的道路以迎接大量的游客。

20世纪20年代末，美国进入最黑暗、最可怕的20年。突如其来的经济危机（Great Depression），引起了美国社会的动荡，而接踵而来的战争，则威胁着全世界的和平。在那些黑暗的年代里，国家公园却异常兴盛，国家公园仍在不断的扩容和发展。在国家公园管理局首任局长辞世之后，他的继任者继续致力于扩展国家公园的数量，完善国家公园的理念：例如，年轻的生物学家都认为除了山川和瀑布，野生生物同样是大自然不可缺少的一部份，因此保护野生生物也至关重要；还有人认为，国家在发展，但人们不应该忘记过去，应该珍惜那些承载着过往的地方，国家公园正是这些地方的代表，在那里，美国人民深刻感受到他们和土地紧紧相连，和自己的国家不可分割。

1933年国会授权美国总统对行政部门改组，新上任的罗斯福总统，按照国会授权，签署了两项法案，其中规定将国家公园管理局的职责扩大——将20多个历史战场、历史遗迹和军事公园都划归国家公园管理局管理。例如，1935年通过的《历史遗迹法案（Historic Sites Act）》规定将国家文化和自然遗产资源统一交由国家公园管理局管理（其中授权美国内政部部长通过美国国家公园管理局保护历史古迹，即：对古画、照片（图片）等各种历史数据、考古遗迹、建筑及其他历史文物进行保护、收集和保存）①，这显然大大扩展了国家公园的原有概念外延，相当数量的文化遗产，如纽约港口的自由女神像，南达科他州的拉什穆尔山（Mont Rushmore），还有华盛顿特区的许多纪念地（其中包括林肯纪念堂），被纳入了国家公园管理局的管理范围。这也有特别的纪念意义：林肯总统在职期间第一次实验性地提出了国家公园的构想。

在20世纪30年代美国经济大萧条时期，富兰克林•罗斯福总统曾多次来到美国国家公园并对其中的自然风光大为赞叹。因为罹患脊椎灰质炎，罗斯福总统下肢瘫痪，到访期间他只能坐在旅游车的后排座椅上，他热情的鼓励美国人民像他一样来公园旅游，他曾说：“我非常喜欢旅行，不仅是我，只要是能负担得起费用的美国人都喜欢，这些美国人将要履行国家公园的神圣职责，他们想要更好的了解自己的国家，他们了解得越多，就越能体会到上天和大自然对美国人民的恩赐，我宣布每年都应该是国家公园年，我们的国家公园极具美国特色，这里的野生动植物都是美国原生的，建立国家公园的基本理念也非常本土化，总而言之，这是属于每一位美国公民的，而非专属富人。我们必须铭记，国家公园体系的建立历经数年时间，过程并非一帆风顺，我们与掌握政治、经济权力的反对者展开了长期的激烈的斗争。”

1937年罗斯福总统和当时的内政部长介入了一场国家公园的论战，这场论战其实已经持续了30年之久，那就是关于位于西雅图西部的奥林匹克半岛是否该被纳入国家公园。那里雄壮的山脉阻隔了从太平洋吹来的湿润的海风，每年的降雨量多达4 000mm，雨水孕育了葱翠的雨林（全世界仅见的温带雨林），其中的巨杉树(sequoia)、花旗松、异叶铁杉和锡特卡云杉的数量居世界之首，但其主要属于美国林务局的辖地。多年来，美国国会收到了10余份议案提议将奥林匹斯山保护区建成国家公园，这些议案均被驳回。而且，美国林务局和公园管理局之间展开了激烈的争议，同时伐木工人深入雨林肆意砍伐树木。内政部长声称，如果继续由林务局管理，这片森林将会像猪一样任其宰割，他认为留给人们的将是无尽的遗憾，总统决定亲自视察情况，然而他的行程是当时管辖奥林匹斯保护区的林务局及它的同盟者、木材纸浆制造企业安排的，他们打算说服罗斯福总统。他们认为国家公园的开支会给当地原本已经不景气的经济状况带来额外的负担。他们安排的十分周全，公园管理局的所有官员都不在总统的行程内，他们移动了国家森林界标的位置，好让总统认为那些遭受严重砍伐的地区，以及烧焦的树木，都不是联邦政府的土地。但罗斯福识破了他们的诡计，下定决心要保护这片森林。1938年6月29日，在总统的游说下，美国国会宣布将奥林匹斯山保护区建成奥林匹克国家公园，并给予罗斯福总统扩展公园边界的权力。罗斯福当即采取行动从林务局那里划出757km2的土地归国家公园管理局所有，从而保护了两座几近毁灭的山谷。

3 三十而立——国家公园管理局有位有为成形期

1945年，第二次世界大战终于结束了，汽油定量配给制度和旅游限制也纷纷解除。一年间，黄石国家公园的游客数量迅速翻了几番，从18.9万人増长到80.7万人，两年后黄石公园的游客数首次突破100万，并且还在增加，全美国的其他国家公园无不如此，这为整个国家公园系统的前景蒙上了一层阴影，国家公园的年游客总数从1943年战争时期的最低点680万人，增长到了1950年的3 200万人，而在不到5年的时间里这一数字就达到了将近6 200万，且98%的游客驾车前来。但是当时的公园还没有为这个变化做好准备。一位国家公园的工作人员说，游客正在毁掉这里的景色，每个公园内的情况都是如此，更糟糕的是，与经济大萧条时相比，公园的预算却没有增加，有时还减少了。与此同时当时的艾森豪威尔威尔总统正在推动国会开始一项有史以来最大的公共项目——州际公路系统，当时新上任的国家公园管理局局长康拉德•沃思为国家公园提出了一个类似的十年计划，该计划将在1966年，也就是在管理局设立50周年时完成，他将这一项目任名为第66号任务（Mission 66）。沃斯局长说，国家公园有被爱死的危险，他呼吁要为国家公园投入7.87亿美元，其中超过一半用于建设新设施，其余的用于国家公园的修缮、维护和雇用更多的员工，总统欣然同意了他的建议，项目随即启动，修整路面，更新供水系统和污水处理系统，优化现有露营场地，修建新场地，增加国家公园停车场的面积。

1 滚火球

2 禁止给熊和其他的野生动物喂食

3 黄石公园北大门：为了人民的利益和快乐

4 拨乱反正——国家公园管理局科学管理形成期

到了20世纪60年代，如果从冰河角俯揽约塞米蒂山谷，你看到是灯光、篝火和停的到处都是的汽车，约塞米蒂国家公园的山谷看起来像是个城市，而不是国家公园。可以一个活动为例：近1个世纪以来，约塞米蒂山谷里最壮观的景象之一就是＂滚火球＂，在夏季的夜晚游客蜂拥而至，熊熊的篝火在冰河角燃起，然后被推下山崖，像瀑布一样落至谷底。1968年，国家公园管理局下令禁止了这项活动，“滚火球”对于气势宏伟的山谷而言好比画蛇添足，不伦不类，它不应该存在，虽然它看起来很夺目，但与山谷的宁静优美的氛围极不相称（图1）。在黄石国家公园，国家公园管理局贯彻实施了许多生物学家在数年前呼吁的做法，明文规定禁止给熊和其他的野生动物喂食（图2），还组织大家帮助熊改掉在路边或垃圾堆里捡食人类食物的习惯。公园管理局认为给野生动物喂食，违背了建设国家公园的意义，在某种意义上，这些生活在国家公园的野生动物理应有权力过上更自然的生活，而且人类也应该以一种更贴近自然的方式感受这些动物的存在。新的国家公园管理规定，把科学研究作为制订国家公园管理方法的基础，强调要恢复每个公园复杂生态系统，同时宣布国家公园应该代表最原始的美国，在国家公园应该更多作为自然保护区还是旅游度假胜地的发展方向上，人们逐渐倾向选择前者，国家公园管理局的相关规定（包括1965年颁布的国家公园特许经营法案）确保了这种发展方向。这些规定的先进性在今天仍然突出：将“裁判员和运动员分开”、国家公园管理机构不能直接参与任何形式的经营，对特许经营者进行服务质量和价格的监管并配套退出机制，这是相当数量的国家在国家公园管理中还未做到的，也是将许多文化和自然遗产地当作旅游资源由政府来经营的中国特别要借鉴的。

5 百尺竿头——美国国家公园管理局在新世纪的发展

近些年的美国国家公园管理体系，在大、全、育等方面都在继续发展，且其模式受到了越来越多的国家借鉴。

从大、全而言，可举一例。1972年3月1日，第一个美国国家公园-黄石国家公园，迎来了它的百年庆典，黄石公园里著名的老实泉（Old Faithful Spring），至今仍然像一个世纪前它得名时那样，每隔一段固定的时间就向外喷出泉水，让200多万游客为之惊叹，但相比国家公园每年1.65亿的游客总数，这200多万只是很小的一部分。如今，美国的国家公园体系成员已经遍布联邦各州，共有62个国家公园和408个体系成员，所有成员单位，均按统一的管理体制机制进行管理，均强调“为了人民的利益和快乐”（for the benefit and enjoyment of people，黄石公园北大门镌刻语）（图3）。到今天建立国家公园的构想已经从黄石国家公园传播到了世界各地，全世界200多个国家，受美国的启发，共建立了4 000多个国家公园。

而国家公园的功能，则在“育”方面体现得更加明显。在20世纪末期，国家公园管理局的工作重心开始转移，他们更倾向于保护历史遗迹，某些历史遗迹的背后隐藏着令人悲痛的故事，但是保护那些遗迹能够向人民传达一种精神，那就是作为一个伟大的民族，应当勇于公开承认并记录自己的历史，不管是好还是坏。

6 他山之石——中国国家公园体制建设的借鉴

2015年，中国正式进入了国家公园元年——13个中央部委局办联合发布的文件，使中国的国家公园体制建设终于名正言顺地由国家来组织进行了，也使中国的国家公园真正有了向美国国家公园体制借鉴的机会——中央政府才可能真正有愿望、有实力参照全球最高水准。

中国进行国家公园体制建设试点，借鉴美国经验是必须的，但因国情不同，体制的整体复制性不强。在立足中国国情的情况下，回顾美国国家公园管理局主导国家公园的百年发展史，我们发现真正可资借鉴的主要就是三方面。

首先，是管理理念。美国国家公园，首先是“Best Idea”，尤其是其能充分体现“保护为主和全民公益性为主”的管理理念：根据遗产资源的公益性质确定资源的使命，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。这种理念不会因为国情、体制不同而不适用，也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。在中国的自然文化遗产管理体制改革中，最重要的并非照搬美国的模式，而是在制度设计中贯彻上述具有普遍意义的“理念”。

第二，是其兼顾保护和利用的管理思路和制度体现。“为了人民的利益和快乐”，这个理念体现了美国国家公园体系从来就不是单纯的保护地管理体系，而充分兼顾了当代人和后代人的需要、保护传承和全民受益的需要。尤其是美国国家公园管理局1992年在其发布的《美国国家公园21世纪议程》（National Parks for the 21st Century: the Vail Agenda）中明确的“我们国家的历史遗迹，文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力——这应是国家公园管理局的核心目标。”，充分说明了国家公园首先是为人服务的，为国家的文化建设服务的。也因此，在美国国家公园中担当解说一职的也是中央政府的公务员（Ranger），这与中国的景区中临时工性质的导游在身份上形成了天壤之别。

第三，是其制度化的全面的公众参与。美国的国家公园，有两方面引以为豪的非行政资源——社会捐款和志愿者，还有一项重要的制度——全面的信息公开。社会捐款和志愿者对加强公园的管理，起到了重要的补充作用，使得在联邦政府投入增加遇到天花板的情况下，国家公园的管理尤其是其中的教育功能发挥，仍然保证了世界最高水准。而全面的信息公开，则影响了整个的制度改革。例如，对于遗产经营收入的收支两条线管理，与我国的改革呼声不同的是，美国国家公园管理局以提高管理效率为目的的改革是“反其道而行之”：200多个国家公园体系成员取消收支两条线，80%的经营收入自行留用于遗产保护。但由于两个原因，这样并没有产生在中国普遍出现的监守自盗、假公济私问题。主要原因有二：一是管理机构自身不能直接经营，而是按照1965年颁布的《特许经营法案》（Concessions Policies Act）由中标法人经营，管理机构只能获得固定的承包费，且这个费用和门票收入只能用于反哺保护，不能用于提高员工收入。这样，没有部门权力利益化，就没有滥用资源的动机；第二就是其全面的信息公开，所有的收入的支出都在公园网站上一目了然、人人可查，这种情况下当然很难发生监守自盗和假公济私。换言之。如果全面的公众参与能达到美国这样的制度化水平，中国的国家公园体制建设不仅成本低，且能保证少出事，至少像故宫博物院这样门票收支两条线管理后仍然发生的“十重门”事件是基本可以避免的。

有了这些方面的了解，我们就可以明白，如果中国国家公园体制建设借鉴了这些特点，并且强调了体制建设中的科学性，就不仅可以少走美国国家公园建设中的弯路，而且也可望像美国国家公园一样：百年不殆。

注释：

①原文如下：section 1: It is hereby declared that it is a national policy to preserve for public use historic sites,buildings, and objects of national significance for the inspiration and benefit of the people of the United States.

Section 2：The Secretary of the Interior (hereinafter in sections 1 to 7 of this Act referred to as the Secretary),through the National Park Service, for the purpose of effectuating the policy expressed in section 1 of this Act,shall have the following powers and perform the following duties and functions:

(a) Secure, collate, and preserve drawings, plans,photographs, and other data of historic and archaeologic sites, buildings, and objects.