国有林场行业现状及存在问题分析

王春风，韩玉洁，张辰利，张锁成，谷建才

（1.河北省塞罕坝机械林场，河北 围场068450；2.河北农业大学，河北 保定 071001）

国有林场行业现状及存在问题分析

王春风1，韩玉洁2，张辰利2，张锁成2，谷建才2

（1.河北省塞罕坝机械林场，河北 围场068450；2.河北农业大学，河北 保定 071001）

该文把国有林场作为一个行业分析，参考经典的产业分析SCP理论，从国有林场的行业结构、各级经营主体的行为方式以及最终导致的林场经营绩效，逐层分析国有林场的危困经营现状及问题的根源所在，即扭曲的管理体质是导致林场经营绩效低下的根本原因，从而指出改革的方向。

国有林场；现状；问题

为了解决国有林场当前的危困局面，进行必要和及时的改革已成为各有关方面的共识。涉及到改革，改什么和为什么改是首先要回答的问题，然后才能讨论怎样改的问题。而要弄清楚改什么就一定建立在对其现状的深入了解的基础上，并有对问题正确的分析和认识，才能为后续的改革提供客观科学的决策依据。

我们把国有林场视为一个产业，主要参考经典的SCP产业分析理论对国有林场行业进行分析。贝恩的产业组织分析SCP理论构架了系统化的市场结构（Structure）——市场行为（Conduct）——市场绩效（Performance）的分析框架，该理论对于研究产业内部市场结构，主体市场行为及整个产业的市场绩效有现实的指导意义，是产业经济学中分析产业组织的经典理论。在SCP框架中着重突出市场结构的作用，认为市场结构是决定市场行为和市场绩效的关键因素，市场结构决定企业在市场中的行为，企业市场行为又决定经济绩效。因此，改善市场绩效的方式就是通过产业政策调整市场结构。

虽然国有林场系统的经营管理并非市场化，但并不妨碍我们参考这种方法的分析思路，按照传统的SCP产业分析范式，对国有林场行业的整体结构，林场各级主体的行为以及由此导致的国有林场行业的经营绩效进行调查分析，从整体上把握行业特点，查找存在的问题和原因。

1　国有林场尚不是完全的市场主体

国有林场成立之初，被定性为事业单位。1957年林业部《国营林场经营管理试行办法》规定国营林场是由国家经营的林业事业基层机构。国有林场资产全部或部分归政府所有，在经营范围、组织机构、人事管理、预算和决算、融资方式、计划、价格制定等方面受中央或地方政府直接或间接的控制，由国有林场依法经营管理。20世纪80年代，随着改革开放的不断深入，特别是随着原造林型国有林场相继进入主伐，国家逐渐取消了对国有林场的补贴，将其定性为生产性事业单位，实行企业化管理，成为事业单位企业化管理的管理体制，按隶属关系划分，省级管理占10%，地市级管理占15%，县级管理占75%；按预算管理方式划分，全额拨款占9%，差额拨款占39%，自收自支占52%。

目前，国家不给国有林场编制，没有事业经费，一切经费来源象企业一样靠自己创收解决，使国有林场成为名义上的事业单位，实质上的企业化待遇，有名无实，这是矛盾之一；但是，企业待遇的国有林场在日常经营中却依然要遵守上级管理部门的行政指令，仍是按计划经济事业单位经营机制运作，不能像真正的企业那样公平地参与市场经济的竞争。一是国有林场一切经济活动都由上级主管部门安排，国有林场没有经营决策权，没有相应的经济权，因此也就没有经济责任，缺乏参与市场竞争的动力；二是森林的生态和社会效益很难量化和衡量，现在的生态效益补偿机制是通过政府渠道实现的，除碳汇外，其他生态效益与社会效益还不能通过市场机制实现，因此，国有林场缺乏参与市场竞争的市场基础；三是林地资源流转和森林资源的开发与利用在一定程度上受到国家政策的限制，市场经济的资源配置作用难于发挥，缺乏参与市场竞争的条件；四是国有林场多处偏僻山区、交通不便、信息不灵，缺乏参与市场竞争的能力。上述问题导致政企不分，这是矛盾之二。

政府和企业经理层关于企业资产运营是非合约式委托代理关系，委托人对代理人的激励不是基于生产剩余索取的薪酬制度，而是基于企业控制权的在职消费和特权。同时，随着中国市场经济体制的不断改革和完善，要素市场和商品市场均已形成，国有林场已经在市场经济大环境下运行，虽然其经营的主体具有某种典型的公益性，但其运营中的投入和产出，都要面对市场的竞争和选择。公益性产业并非只有林业，国有林场与国有企业担负着共同的使命，都是使国有资产保值增值，国有林场的经营同样也要实现林业资产的保值增值。现实中有很多经营效率和效果突出的其他公益性事业，都可以作为国有林场改革的参考。

总之，由于国有林场还不是一个完全独立的自主经营实体，因此，国有林场的资源、资产配置并不是真正由经营者根据市场来配置的，而是根据某些管理者的主观需要来配置，又不能对其后果负责，这样必然形成森林资源的浪费和国有林场经营效率的低下。国有企业的改革已经基本完毕，事业单位改革也已经启动，国有林场的行政计划管理方式已经日益不兼容于市场体制的大环境，如何把公益性和市场效率加以有效的调和，是最终解决国有林林场可持续、健康快速发展的途径。

体质弊端也已经逐渐被管理决策部门认识，国有林场的改革也是在不断的尝试和深入的，国有林场改革至今大致经历了建立内部承包责任制（20世纪80年代）、转换经营机制（20世纪90年代）和建立长效发展机制（2000年至今）3个阶段。目前改革的主要目标是以分类经营为中心，逐步将国有林场分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场。生态公益型林场按公益事业单位管理，商品经营型林场和国有苗圃要全面推行企业化管理，按市场机制运作。国有林场改革在不同层面得到推进，积极探索改革路径和模式，积累改革经验。

国有林场是一个扭曲的行业治理体系，在这样的一个行业结构下，行业的经营主体，林场主管部门、林场单位和职工必然也会做出相应的反应，其反应应该是被动和消极的。

2　体制约束下国有林场各级主体的一般化行为

2.1上级管理部门

国有林场人事权、财权、物权因地方不同而有差异。许多市、县级国有林场人事任免权、财产物资支配权往往由所在地政府行使，而同级国有林场主管部门仅有业务指导权。国有林场既没纳入国家事业编制，没有事业人头费保障，但国有林场职工规模、人才招聘、人员变动等人事权又完全由上级主管部门行使。具体在生产经营环节，林场的培育、砍伐等环节也都要受上级主管部门的政策法规严格约束。

政府职能主要应表现在林业的生态价值和社会价值领域，经济价值由林场本身实现，给林场以独立完整的经营决策权，政府行使服务和监督职能。但在现实中，受传统计划经济体制的影响，政府层面过多体现其权利，没有放开林场作为市场微观主体的独立经营权，使得市场机制不能发挥调节林业生产的作用。

2.2林场和职工

国有林场这种“事业单位、企业化管理”体制的核心是国有林场职工待遇按事业单位设置，职工不纳入国家事业编制，没有事业经费，一切运营经费由国有林场自我创收解决。在计划经济事业经营机制下运作的国有林场虽然说实行企业化管理，因为其不能真正公平地参与市场经济的竞争，导致国有林场通过市场盈利的机制受到极大影响，具体表现在国有林场的事业单位性质决定了职工待遇与经营绩效难以挂钩，另一方面自1992年以来林场职工人员持续下降。

体制与市场的矛盾直接影响林场及其职工的经济收益，使得林场和职工的生存空间日渐逼仄，激励机制的缺失最终导致职工失去参与市场竞争的热情与经营创新的积极性。

2.2.1当前体制下林场经营模式蕴含的各级主体的利益冲突

根据分析，国有林场经营管理存在问题的核心在于相关各方利益的不一致和冲突。具体表现在：

（1）政府更加关心林场的生态公益功能。森林作为一种具有公共产品性质的资源，其价值具有很强的正外部性。私人部门缺乏提供的动力，市场上遂成为稀缺资源，而政府作为提供公共产品的主体和对资源控制的权威性，必然更加强调林场的生态公益性，这也是政府最初将国有林场定位为事业单位的主要原因。

同时，政府在维持林场生态公益性的前提下，受财政预算的约束，也会追求成本的最小化，表现在管理上就是财政支出的限制，最终影响职工待遇和对林场的投入以及林场的持续发展。

（2）企业和职工更关心自身的经济利益。市场经济环境下，企业和职工作为市场参与者和生产要素，受市场影响，遵循利益最大化的普遍规律，市场经济下的利益最大化的来源，林场资源是唯一依托，所以，林场和职工为了实现自身经济利益，存在超量开采林场资源的意愿倾向，这与政府的态度相矛盾。

同时，作为事业单位编制的林场和职工，除了希望获得来自于企业市场化经营的经济利润最大化以外，还会利用自身事业单位的特殊身份，谋求体制内的政治待遇利益的最大化，而这也与政府部门的最小化成本决策相冲突。

2.2.2冲突的形成与协调及解决方式的探讨

（1）冲突形成的根本原因之一。利益分割和零和博弈的传统思维方式。丰富而珍贵的林场资源，得益于林场职工的辛苦劳作，在心理上是属于全体职工的财富，但政府限制采伐；事业单位职工工资和林场投入一定程度来自财政拨款，但政府财政预算有限，加上林场规模庞大，财政难以满足林场的支出需求，最终形成林场守着金饭碗讨饭吃的尴尬局面。

（2）冲突形成的根本原因之二。缺乏创造代表共同利益的价值。随着林业技术和社会经济的发展，林场创造价值的领域不再仅局限于木材，以林场环境为依托，以不断增长的市场需求为导向，在维护和发展林场存量资源的前提下，可以开发林场所孕育的更多市场资源。

体制约束下林场主管部门的指令性管理、林场和职工的被动经营方式，必然会影响整个国有林场行业的经营效率和经营绩效。

3　国有林场经营效果

3.1扭曲的管理体制导致的不可持续的总体发展现状

（1）普遍性的贫困。目前，全国国有林场中贫困林场有3600多个，占国有林场总数的80%左右。在这些贫困林场中有3500多个是以经营管护公益林为主，没有稳定的经济收入来源（2008年，国家林业局）。由于国家对主要生态脆弱地区森林资源实行禁伐限伐政策，大部分国有林场失去了主要经济来源，富余人员大幅度增加，职工生活日益贫困。

（2）普遍性的投入不足、建设滞后。根据2007年的一项调查，全国国有林场职工未参加养老保险的平均比例是40%，有的虽然参加了但欠交大量社保费，大部分国有林场没有参加医疗保险。经测算，仅富余人员安置资金、解决社会保障的资金、拖欠职工的工资等，全国至少需要60亿元（不包括解决190多亿元的债务）；全国还有499个国有林场不通公路，504个不通电，483个不通电话，32万人居住在危房中。2006年全国国有林场职工年人均工资只有7800元，而同年我国城镇居民人均可支配收入11759元，农村居民人均纯收入3587元。

（3）森林资源质量提升缓慢。由于国有林场把主要精力放在解决生存问题上，森林经营、抚育间伐等得不到加强，目前全国国有林场尚有0.8亿hm2中幼林亟待抚育，333.3万hm2低产林亟需改造，严重影响森林整体效益的发挥。

总之，所有矛盾和问题的最终承担者必然体现在森林资源的质量上，扭曲的管理体制通过各级经营主体的自我选择行为结果传递到最终的经营目标和主要经营载体森林资源上来，森林资源的退化又会进一步加剧经营管理体质的矛盾，这种体制的长期存在和不断强化将最终导致整个行业发展的不可持续，最终形成对森林资源的重大威胁。

3.2国有林场的被动管理使森林资源得不到主动开发和充分利用

森林作为主要的陆地景观养育了早期的人类，提供了衣食住行的一切资源。在进入农业社会之后的漫长历史时间里，人类生存摆脱了对森林的依赖，森林的功能基本限于提供木材的单一状况，并被不断的砍伐和开垦。

随着人类发展进入后工业社会，对人类生存环境和资源的认识和利用都有了革命性的改变。越来越多的人工合成材料用来替代木材，同时，对木材的加工深度和利用率大幅提高，木材的利用得到极大程度的节约。这都是来自于人类面对环境不断恶化和资源趋近枯竭的自觉选择，人们开始认识到森林可以提供比木材本身更重要的价值：如吸碳、固氮、保持水土、防风治沙、改善气候、美化环境、维持生物多样性以及传承文化等多种无法估计的价值。

目前国有林场的管理体制下激励机制的缺失极大限制了森林资源经营的创新，使森林资源的经营长期停留在浅层次经营阶段，仅限于对森林的砍伐这种粗放的经营模式。这种消耗式的开发结果势必形成国家主管部门和经营者之间的利益冲突。作为冲突强势一方的主管部门，为了维护自身的目标实现，会把目标强加给经营者，势必造成利益的不可协调，而经营者利益难以保证的情况下森林资源的经营必然会受到影响。所以改革的源头应该指向主管机关及管理体制。

我们把林场资源分为两类：一类是森林树木的自然产出；一类是森林环境下潜在的待开发资源。

（1）缺乏对既有产出做出适当补偿。既然森林的产出是多样性的，而且不可替代，诸如除了木材可以通过市场得到补偿，之外的吸碳、固氮、水土保持等，具有公共产品特性，应该由政府承担成本提供，而不应由生产者无偿提供，而且目前也已经有了成熟的计算方法和定价渠道，作为林场的产出应该让林场得到相应的收益，从社会得到补偿。这样的机制最终会达成主管部门和经营者利益的一致，即形成激励相容机制，在森林资源的保值增值的同时协调了各方的利益。

例如，以碳排放为例，2013年9月以来中国首个碳排放权交易市场的碳配额价格已经突破70元人民币（11.50美元），比6月份的第一笔交易价格上涨了近3倍，使得深圳市每吨碳的价格达到欧盟的两倍。在深圳的碳交易平台深圳排放权交易所（CEEX），周三的交易价为70元人民币，在周四中午时现货交付合约的出价达到72元人民币，如图1所示。既然碳排放权具有价值，而森林具有固碳功能，其创造的价值也就应该得到等值补偿。

图1　深圳碳交易市场收盘价

（2）没有对潜在资源进行合理充分开发。随着居民生活水平的提高和社会经济的发展，人们对森林资源的认识和需求不断发生改变，比如林下经济的开发、森林生态旅游开发等，都可以以森林环境为依托，在不影响森林资源的情况下，通过延伸林业产业链，创造更多附加价值。

4　结论

当前国有林场的危困局面背后存在的问题源于市场经济环境下经营管理体质的扭曲，导致资源配置的低效率和经营绩效的低下。随着社会经济的不断发展，人们对森林资源的认识不断加深，对森林资源的需求日益多样化，森林资源的价值也在不断上升。只要理顺管理体制，建立多方面兼容的经营激励机制，国有林场就一定能满足社会的生态公益需求、林业资源保值增值的同时，为社会、林场和职工创造更多的价值和福利，实现国有林场行业的可持续发展。

［1］贺超，姜冰润.国有林场非国有化经营模式案例研究［J］.北京林业大学学报（社会科学版），2012，（2）：78-81.

［2］国家林业局.2010年中国林业发展报告［M］.北京：中国林业出版社，2010：85-86.

［3］王自力，田明华，李红勋.新时期国有林场改革与可持续发展研究［M］.北京：中国林业出版社，2009：43-52.

［4］田明华，王自力，李红勋.试论我国国有林场体制改革［J］.北京林业大学学报（社会科学版），2008，（4）：54-59.

F326.23

A

1002-3356（2015）01-0063-04

2014-10-23

项目来源：河北省科技厅项目—国有林场经营管理机制存在问题及改革模式研究。课题编号：13457525