单一养老金改革难以解决财政可持续问题

■文/周弘

单一养老金改革难以解决财政可持续问题

■文/周弘

周弘

中国社会科学院学部委员、国际学部副主任、中国欧洲学会会长、中国国际关系研究会副会长、中国经社理事会理事、中国人力资源和社会保障部咨询专家。

近10年，特别是欧债危机以来，欧洲许多国家都对公共养老金进行了改革，目标都是解决财政可持续性问题。这些改革是否达到了预期目标，成效如何？2015年10月，挪威统计局发布的一份评估公共养老金改革的研究报告表明，单一的养老金改革难以解决财政可持续问题。

挪威养老金制度改革始于2011年，当时财政状况良好，改革并不是为了解决当下的财政问题。挪威政府将大笔的石油税收存入主权财富基金，2014年该基金价值已经超过国内生产总值（GDP）的2.3倍，因此短期和中期财政都不会出现问题。但预测显示，老龄化趋势加上过于慷慨的福利政策，2025年以后可能出现支出超过收入的情况。考虑到长期的财政可持续问题，挪威启动了养老金改革。

多数欧洲国家的养老金改革并没有伤筋动骨，因为大幅度削减养老金待遇不可能受到民众的欢迎，是政治选举制的大忌。因此，都尽量地保留了公共养老金制度中的再分配成分，改革措施主要是强化税收、鼓励就业，特别是增加有效就业，从而扩大税基。挪威的养老金改革也体现了这些特点。

评估养老金改革本身就是一项复杂的系统工程。挪威统计局的研究报告采用的模型汇合了三种主要要素，一是与改革相关的海量细节信息，例如公共养老金与职业年金计划之间的协调，针对低收入群体的特殊安排，与个人收入及其他与个人生命周期相关的信息等，对公共养老金支出的计算很有帮助。二是客观地估算养老金改革对于人们行为方式的影响，主要是在劳动力供给方面的影响，这些行为可以通过退休行为取向加以量化。挪威改革实施后第一年的退休情况证实养老金制度对于退休行为有很强的影响。三是人们对养老金改革的反应强烈程度，比如削减养老金可能引起社会负效应，扩大税收对于财政的贡献将远大于削减养老金支出。

研究认为：在挪威实行以节约开支为目的的公共福利计划改革要比欧洲绝大多数国家更难。因为即使维持、甚至降低税收水平，政府也能在不动用石油税收储备的条件下维持养老金及其他现有福利项目的支出，直到2035年。因此，挪威养老金改革的主要目的是设法有针对性地收窄财政缺口，采用的办法是长期地降低养老金支出的增长率，同时通过更强有力的劳动力供给刺激政策提高税基，而不是突兀地实行削减养老金开支的政策。更具体地说，就是采取更加精细的方式逐年调整养老金待遇，使其与预期寿命的延长和提前退休的行为相关联。

如果挪威不实行改革，从2020年到2060年，养老金支出占GDP的比例将从7.6%上升至12.8%；如果实施上述小幅调整式改革，养老金支出占GDP的比例将明显减少，但是财政支出还将继续上升。

研究者最终得出结论认为，首先，养老金改革是必要的，改革的主要效果是推迟退休，而推迟退休会减少养老金领取者的人数，提高私营企业的就业。而这些私营企业又多是非石油企业，有利于扩大税基。测算证明，减少领取者的人数远比降低养老金待遇的财政削减效率高。因此预期寿命的延长本身不一定造成财政负担，如果政策得当，寿命延长应当可以加大劳动力供给，带来积极的财政效果。其次，由于养老金改革的目标并不包括减少政府在健康和老年长期照顾方面的支出增长，因此，单凭养老金改革还远远不足以缓解长期财政可持续问题。总之，目前的养老金改革很可能对挪威财政的长期可持续和促进劳动力供给产生巨大影响，但还需要其他方面的配套改革，才可能解决长期的财政可持续问题。研究还提出可以就养老金改革的社会效果进行评估，并采取更加积极的鼓励劳动者就业的政策，例如在挪威劳动者的个人所得税很高，如果改革个人所得税可能引起巨大的社会效应。解决财政可持续性问题需要多管齐下，不必只在削减养老金上下功夫。■