以法治思维和法治方式反腐败的思考

周农

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国若干重大问题的决定，为党和国家各项工作也包括党风廉政建设和反腐败工作提供了理论和实践指南。推进党风廉政建设和反腐败斗争，要坚决贯彻依法治国的基本方略，遵循以法治思维和法治方式反腐败的基本要求，将党的政治优势、社会主义的制度优势与依法治国的法治优势有机结合起来，努力形成规范化、制度化、法治化的反腐新常态。

深刻理解以法治思维和法治方式反腐败的重要意义

以法治思维和法治方式反腐败，涉及党风廉政建设和反腐败斗争走什么路、把握什么原则、朝着什么方向前进、达到什么效果等基本问题，不是偶然率性而为，而是党风廉政建设和反腐败斗争深入发展的必然。

坚持以法治思维和法治方式反腐败是由全面推进依法治国的要求决定的。全面推进依法治国，我们党不但需要发挥领导作用，而且具有示范、推动、保障等责任，从根本上说是对党自身提出的要求。依法治国的核心是依规治党，要求党的一切工作必须严格依据法律和纪律而不是任何其他规则进行。党风廉政建设和反腐败斗争既是党内工作的重要方面，也是维护党纪国法严肃性的党内最后防线，是否坚持法治思维和法治方式，关系到依法治国、依规治党目标能否真正落实，影响到社会公众乃至一般党员干部对我们党是否真正坚持依法治国、依规治党的评判，对全面推进依法治国、依规治党具有重要的导向、推动和保障作用。

坚持以法治思维和法治方式反腐败是由反腐败目标要求决定的。坚决遏制腐败蔓延势头，建设廉洁政治，决定当前的反腐败不但要有力，而且要有效。要实现有效反腐，公正的裁决和坚定的执行是关键。相对于人治反腐、权力反腐以及历史上的其他反腐形式，以法治思维和法治方式反腐败所持有的标准不是权力意志，而是稳定统一的法律纪律，能够最大限度地实现对所有主体的一视同仁，确保同样的腐败受到同样的惩罚，从而打掉一切“漏网”预期、侥幸心理，使反腐产生最大的震慑力和公信力。这种思维和方式一旦成为制度性规范，就会对行为主体产生持续的约束性，以及思维和行为的导向性，使反腐能够更持久更普遍地发挥对腐败问题的遏制效力，从而推动反腐败跳出“一阵风”“三把火”“原地转圈”等怪圈，实现由短治到长治、由表治到深治的转变。

坚持以法治思维和法治方式反腐败是由反腐败工作现状决定的。过去一段时间，党风廉政建设和反腐败斗争虽然取得了非常明显的成效，但也存在一些比较突出的问题。比如，虽然查处了大批腐败问题，但对造成问题的源头触及较少，以至腐败问题不断被查处、又不断产生。查办和处理腐败案件不同程度存在查远不查近、查下不查上、查易不查难，大案讲政治、中案讲政策、小案讲人情等现象；以及法不责众观念，以功抵罪做法，以情乱法、以言代法、以权压法等问题。执纪手段粗糙，重实体轻程序、重口供轻物证、重效率轻规范、重权力轻义务。法纪不透明、不规范、不稳定，对同一问题的处罚因时、因人、因地、因行政层级而异，等等。这些问题都与法治原则相冲突，与依规治党的要求不一致，消解和削弱了反腐败势能，长此以往将使反腐败归于无序和失效。解决这些问题，必须克服人治思想和行为，强化法治思维和方式。

准确把握以法治思维和法治方式反腐败的重点内容

坚持以法治思维和法治方式反腐败，是党风廉政建设和反腐败斗争理念思路和方式方法的开创性发展，内涵十分丰富，而且每个阶段的重点并不完全一致。当前，重点是把握以下内容：

培养法纪信仰。过去一段时间，反腐败斗争多是行动导向型、结果导向型的，对法纪特别是法纪细节的坚持并不十分严格，一些纪检监察干部脑子里法纪观念树得不牢。对中央推行法治的决心心存疑义，认为这只是一时之举、权宜之计；对法纪的价值认同心有纠结，一般情况下还能依纪依法办事，在形势相对复杂、任务相对压头、外来干预较多时，不能抵抗压力和诱惑；对法纪的实际运用存在偏差，习惯于老办法、老套路，对新办法既不会用，也不想用。“法治的权威，源自人民的内心拥护和真诚信仰。”以法治思维和法治方式反腐败，需要纪检监察干部牢固树立法纪意识。这一方面要加强面向纪检监察干部的法纪宣传教育，更重要的是在制度上加以引导。必须把法纪目标作为党风廉政建设和反腐败斗争的一项基本工作目标，想问题、作决策、办事情，先用党纪国法的标尺量一量，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思維习惯和工作方式。把法纪标准作为衡量党风廉政建设和反腐败斗争成效众多标准中的一条主要标准，确保纪检监察机关所查办的每一件案件、处理的每一个问题都严格按照法纪的规定进行，严格惩处违反法纪规定的行为。通过对法纪的长期坚持、对细节的锱铢必较，促进法纪观念的形成和巩固。

健全法规体系。法治，首先是良法之治，完善的党内法规体系是依规治党的前提和基础。经过这么多年的探索发展，党内法规体系虽然已经成型，但这并不是说党内法规制度没有问题。一些党内法规头痛医头、脚痛医脚，应急的痕迹比较明显，“碎片化”现象比较严重；一些工作年年发文、重复规定，以至形成了“制度轰炸”、造成了“审美疲劳”；法规制度规范范围过宽过泛，相互之间以及与国家法律之间重复、冲突；一些法规制度过于原则，可操作性较差；一些法规制度缺乏程序性规定。完善党内法规，是以法治思维和法治方式反腐败的当务之急。必须克服和纠正红头文件治党、会议纪要治党、领导讲话治党、工作批示治党等做法，推动党内工作的法规化、条文化，提升党内工作的规范性和严肃性。加强党内立法的顶层设计，确保党内法规与管党治党的实际需要相协调，法规精神和条文规定与国家法律相一致，各个具体法规之间相配套。加大党内法规的清理力度，搞好“健康体检”，解决法规重叠、冲突、过时、过宽过泛、衔接不严密等问题。提升党内法规的可操作水平，减少倡导性要求、原则性规定，加强程序性、惩戒性规定建设，杜绝法规本身的“暗道”和“后门”，提高细密性和运行刚性。

善用法纪方式。能不能运用法纪方式反腐败，是对纪检监察干部法纪素养最经常、最直接、最具体的考验，也是衡量一个纪检监察干部业务能力合不合格、综合素质过不过硬的一个基本标准。运用法纪方式反腐败，必须严格按照党章和行政监察法规定，聚焦监督执纪问责，落实“监督的再监督”理念，克服职能泛化、异化和工作越位、错位、缺位等问题，做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。坚持有贪必肃、有腐必反，以零容忍态度惩治腐败，坚决破除一切反腐“禁区”“特区”和盲区，扫除“法不责众”“将功抵过”、以人划线等背离法治原则的做法，真正做到法纪面前人人平等、遵守法纪没有特权，执行法纪没有例外。规范党内审查流程，严格遵守群众反映干部问题线索管理、党内审查时限、安全文明办案等要求，少用、慎用、短用甚至不用党内审查措施，进一步规范自由裁量权的使用，坚决杜绝随意性执纪、选择性执纪和越权违规执纪等问题。加强职能部门间的协调配合，对腐败问题抓早抓小抓苗头、快查快结快移交，坚决克服贪大求全、挖深挖透，在党内审查阶段包办司法审查问题的倾向。强化程序意识，规范证据取得、认定和使用，使查办的每一个案件都事实清楚、证据确凿、定性准确、量纪恰当、手续完备，经得起法纪和时间的检验。

增强法治能力。以法治思维和法治方式反腐败，对纪检监察干部的工作能力水平提出了新的更高要求。必须强化宣传教育，推动纪检监察干部充分认识到，以法治思维和法治方式反腐败是今后工作的常态要求和基本方式，提高运用法治思维和法治方式反腐败的自觉性。建立健全考评机制，加强法纪教育，强化法纪知识考核，注重提拔重用法纪意识强、善于运用法纪方式开展工作的干部，以鲜明的用人和工作导向引导党风廉政建设和反腐败斗争进入法治轨道。强化日常管理，根据法纪原则和规定，明确监督执纪问责各项工作的具体要求，严格监督检查，对违反法纪规定的苗头性、倾向性问题及时提醒、坚决制止，对纪检监察干部队伍中违纪违法的“害群之马”要零容忍，依纪依法及时查处并清除出纪检监察队伍，确保队伍的纯洁，使法纪卫士更好地护卫法纪。

正确处理以法治思维和法治方式反腐败的重要关系

坚持以法治思维和法治方式反腐败，涉及面广，关联度高，在正确处理好党的领导与依法治国、党规与国法、权与法等基本关系的同时，在具体工作中还要注意处理好一些重要关系，澄清一些模糊认识。

治标与治本的关系。过去一段时间，中央要求反腐败要“以治标为主，为治本赢得时间”，并以超常规的力度和措施“打虎拍蝇”，查处了大批腐败案件，有效遏制了腐败蔓延势头。此时，突出强调以法治思维和法治方式反腐败，有人就认为这是中央释放的调整反腐败工作重心的信号，过去一段时间保持的反腐高压态势将会“松动”，工作重心将由治标转向制度建设、腐败预防，从而简单地将以法治思维和法治方式反腐败与治本画上等号。实际上，以法治思维和法治方式反腐败，只是反腐败方式方法的改变，不是反腐败目标重心的调整。无论是治标和治本，都需要贯穿法纪要求，强化法纪思维，遵循法纪规定。

法纪与政策的关系。以法治思维和法治方式反腐败，决定在未来的党风廉政建设和反腐败斗争中，法纪将发挥越来越重要的作用，红头文件、会议纪要、领导讲话、工作批示等政策要求在整个工作中的权重必然逐渐下降。但这并不是说，坚持以法治思维和法治方式反腐败就要完全取消政策。实际上，由于政策相对法纪更加灵活，对新事物的反映更敏感，在党风廉政建设和反腐败斗争的新领域中，往往要先行出台一些政策性要求进行规范；一些经实践证明行之有效的政策性要求，往往可以总结提升为法纪规范。法纪和政策互相补充、互相配合，虽然有此消彼长的关系，但不是根本对立的。在我国的反腐败实践中，政策将在一个较长的时期内继续发挥作用，在某些时段和领域的作用还十分关键。

公平与效率的关系。以法治思维和法治方式反腐败，必然要多一些限制、多一些程序、多一些条条框框。履行这些程序性要求、限制性规定，工作起来可能会不够“灵活”，甚至要多走一些“弯路”，导致一些工作再也不能“步调一致”地推进，甚至一些工作不能“按时完成”，从而损害到曾习以为常的效率。应该说，这种效率的部分损失，是追求公平的必要成本。在反腐败过程中，我们所需要的效率，是在法纪规定和公平正义基础上的效率，决不能为了追求效率，而“抄近路”“走捷径”，践踏法纪原则，突破法纪红线。当然，也不能无限度地纠缠于细枝末节，而默许甚至无视工作的低效率。应当在确保公平正义的前提下，尽可能提高反腐工作的效率。这个关系，要很好地权衡和把控。

党内审查与司法审查的关系。在过往的工作实践中，纪检机关热衷于查办大案要案，倾向于挖深挖透，在党内审查阶段干了很多司法审查的工作，造成纪委和司法机关重复办案，降低了办案效率，而且同一个案子，经过纪委、检察院、法院的层层审查审理，案值往往越来越小，影响了反腐的公信力。以法治思维和法治方式反腐败，要求正确处理好党内审查和司法审查的关系，纪委要集中精力搞好违纪调查，在党内审查阶段只要发现被审查对象有违法事实，就要迅速移送，从而正确发挥纪检机关和司法机关在反腐败中的职能作用，實现两者的互相配合、相互支持。

（作者系中共湖南省纪委副书记、省监察厅厅长）