政府债务规模与地方财政风险防范：以宁波市公债危局为例

余应敏 王 蓓

一、问题的提出：由一则消息说起

2014年6月,一则“宁波现政府债危局:依靠卖地收入每日平均偿还1.28个亿”[1]的文章引起了各方媒体的关注；一时间舆论哗然,宁波市政府迅速陷入债务问题风暴的漩涡之中,成为舆论的焦点。然而,上述消息并非空穴来风:据审计署2014年发布的《政府债务审计结果公告》显示,截至2013年6月底,我国各级政府负有偿还义务的债务达20.7万亿元,较2010年增长了19.97%。令人难以置信的是,部分乡镇级地方政府债务率竟达219%。面对如此令人瞠目结舌的数字,即便是习惯于乐见GDP高速增长的人们,也会日渐将关注的目光理性地转向地方政府债务融资背后所蕴含的巨大财政风险①刘尚希(2003)认为,财政风险是政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。表现为:(1)赤字不可持续,即不可能再用扩大赤字的办法来扩大支出,主要来自社会压力或政治压力；(2)债务不可持续,源于资本市场的约束和社会对政府信誉的动摇,不能再通过借债来维持或扩大支出；(3)财政不可持续。政府冒险运用征税权来扩大其拥有的资源,如还走不通,就爆发财政危机。(4)渗透到经济、政治领域,导致经济衰退和政治不稳定。上；不少有识之士更是呼吁:引入应计制政府会计、改进政府财政信息披露模式、增强政府(特别是地方政府)的财政透明度,已刻不容缓。

一般而言,地方政府债务系地方政府或机关事业单位为当地基础设施建设或公益性服务而直接借入或担保形成的债务。从我国目前地方政府债务的组成来看,地方政府债务包括中央代发地方债、政信合作、融资平台贷款、保险资金基础设施债权投资以及上级财政借款等。近些年来,地方政府债务呈现出规模巨大、隐蔽性强、类型多种多样等特点[2]。地方政府巨额债务融资为“十一五”期间我国GDP的高速增长奠定了基础,但同时也埋下了巨大的风险隐患。随着地方政府债务规模的不断扩大、债务到期压力的加剧,如何化解政府债务危机并建立起债务偿还的长效机制已成为令各级政府头疼的难题。

本文以宁波市政府债务危局为例,通过构建风险评价指标体系对宁波市地方政府债务规模与财政风险进行分析,旨在探寻宁波公债危局产生的根源。在案例研究的基础上,笔者提出化解地方政府高额债务的方案和政策建议。

二、地方政府举债相关理论与文献回顾

（一）公共产品和财政分权理论：地方政府举债的理论基础

1957年,美国经济学家乔治·施蒂格勒(George Stigler)在《地方政府功能的有效范围》中指出,与民众接触最频繁的低层次政府制定的政策更能够满足人民的需要,更有利于资源的合理配置。约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)认为只有在特定位置的居民才能够消费定量的公共物品。埃克斯坦(Peter Echesten)认为中央政府应按照公共产品的有效范围和受益范围来制定相应各级地方政府的职能和效力。公共产品理论的意义在于:一方面,公共产品和财政分权理论将地方政府支出划分为资本性支出和经营性支出,这为政府弥补资本性支出而借债提供了理论依据。另一方面公共产品理论为地方政府更加合理地进行资源有效配置提供了现实依据。财政分权理论使得地方政府在借债过程中能受到中央政府“有形的手”的制约。由此可见,该理论既可以让中央和地方共享收入,又能够提高地方政府发展振兴地方经济的积极性。

（二）委托代理理论：地方政府债务规模扩张的理论基础

委托代理理论是指委托人依靠代理人来完成某项工作,由于委托人不能够掌握所有信息,而代理人能够掌握全面信息,信息不对称可能会导致代理人为一己私欲而做出侵害委托人利益的行为。它实质上描述的是一种契约关系。我国各级政府之间存在的委托代理关系包括:(1)全国人大和中央政府。全国人大作为国家最高的权力机关,委托中央政府治理国家,中央政府必须维护委托人即全国人大的利益,实现国家的繁荣富强和人民生活的美满富裕。(2)各地人大及地方政府(同上)。(3)中央政府和地方政府。(4)上级地方政府和下级地方政府。上下级政府之间的委托代理关系主要体现在下级政府接受上级政府的委托来发展地方经济和改善人民生活水平,下级地方政府需要向上级政府汇报发展过程中取得的成绩和遇到的困难,上级政府应予以支持和帮助。地方政府既是中央政府的代理人,又是下级地方政府的委托人。在中央政府和地方政府的代理关系中,中央政府作为委托人具有检查监督的权利,但是地方政府作为代理人却掌握着大量地方经济发展信息,例如地方的预算收支、当地科教文卫事业的支出、公共服务的供求状况等。不尽完善的预算公开制度使得中央政府并不能够全面掌握地方发展的信息。同时,各级地方政府为取得GDP锦标赛的胜利,大力发展基础设施建设和投资项目,这导致地方政府债务规模不断扩大。在地方政府与人民大众这层代理关系中,广大人民群众作为委托人具有政府决策的知情权、参与权和选举权,但是实际上,自上而下的政治体制使得作为代理人的地方政府并不在意广大群众的需求,而是更多关注上级政府的需要。由于广大纳税人对政府各项行为监督缺位,因此很容易造成地方官员不顾当地人民的利益,透支当地的财力以获得向上升迁的机会。对债务不负担任何责任的官员可以轻松地将债务留给继任者,从而造成债务规模不断扩大的恶性循环。综上,委托代理理论说明,由于地方政府存在双重代理身份,地方官员有充分动机为了提升基于GDP考核的政绩而大规模举债[3]。

（三）权力制约理论：地方政府债务监督管理的理论基础

地方政府官员应行使公共权力来保障地区公共事务正常运行。在行使公共权力的过程中,地方政府应受到人民群众和上级政府的有效监督,这不仅有利于政府各项政策的落实,也有利于预防和防止地方政府官员的不正当行为。只有建立合理的权力制约体系,树立地方政府债务风险意识,做好对地方政府的监督管理工作,才能够有效地落实中央政府的各项政策,实现人民美好富裕的生活[4]。

目前我国各级地方政府投融资平台集聚了大量风险。部分投融资平台以政府信用作为“隐形担保”,一旦融资平台出现债务危机,地方政府不得不对其开展救助。袁高峰(2010)在分析我国地方政府投融资平台的债务风险时发现地方政府投融资平台债务规模大且增速过快,同时,过分依赖土地财政使得地方政府的收入来源十分不稳定。收入来源不稳定和债务增速过快导致投融资平台顷刻集聚了大量风险。谢清河(2011)在研究地方政府投融资平台的债务规模和风险的同时,分析了我国地方政府自发债务的可行性和关注点,并提出了关于降低政府债务风险的政策建议。另外,投融资平台的债务责任不明确也使得部分投资人误把当地政府作为债务的隐性担保。蒲丹琳(2013)认为近年来我国各级政府投融资平台飞速扩张,一些管理不完善且高风险的投融资平台更是让地方政府债务风险达到了临界状态。为控制各级地方政府的债务规模和风险,中央政府要求各地加强对地方政府投融资平台的管理,清理部分隐蔽性强且风险高的投融资平台,切实做好地方政府债务置换工作。巴曙松(2010)认为我国地方政府债务融资平台机制不完善,管理不健全,兼任投融资平台领导的官员常常为一己私欲而放松对投融资项目的审批和监管。因此,中央政府须加强对地方政府债务融资平台的管理控制和监督,杜绝官员担任投融资平台领导的现象,做好投融资平台的风险管控工作。

三、宁波市政府公债危局案例分析

（一）宁波市政府债务的基本构成

根据审计署宁波市政府性债务结果,2013年宁波市级、县级和乡镇级政府负有偿还责任的债务分别为845.36亿元、827.19亿元和60.27亿元[5]。截至2012年年底和2013年6月,宁波市政府负有偿还责任的债务分别为1 504.17亿元和1 732.82亿元(详见表1)。

表1 宁波市政府性债务规模分年度情况表 单位:亿元

（二）宁波市政府财政债务风险评价——指标选择与分析

1.评价指标的选取。地方政府的债务风险系地方政府作为借债主体不能按期如数偿还其所负担债务的可能性。笔者以国家审计署规定的地方政府债务风险评价指标体系为依据,对宁波市各级政府的各项运营指标进行分析,评价宁波市各级政府的债务风险。

为评价宁波市政府债务风险,本文拟从偿债风险和流动性风险两个层面入手,运用四类指标重点分析、监控其政府债务风险(如表2所示)。

表2 评价宁波市政府债务风险的四类指标及公式

续前表

这四类指标分别从地方政府财政管理水平和财政收支情况、借债能力、债务负担能力、财政分配体系等方面全面地反映地方政府债务管理水平和能力。第一类反映地方政府财政管理水平和财政收支状况的指标是赤字率。其中分子即地方财政赤字为当地财政支出与财政收入的差额。目前世界各国普遍通用的赤字率临界值约为3%。第二类反映地方政府借债能力的指标包括偿债率、债务收入支出比率以及地方政府债务依存度三个方面。偿债率是国家审计署用于评价地方政府偿债能力的重要指标。浙江省规定的偿债率警戒线为15%,而宁波市政府的偿债率远远高于15%,可见宁波市政府的偿债风险较大。地方政府举债应根据自身经济发展状况量力而行,过度负债一方面增加政府财政风险,另一方面可能会对当地经济发展造成负担。债务收入支出比率表示政府债务还本付息支出占当年全部债务收入的比重。该指标越高说明当地政府当年用于偿还债务的支出越多,相应地,用于投资和建设方面的支出就会随之降低,从而影响经济的快速有效发展。地方政府债务依存度则反映地方财政支出中债务收入所占的比例。第三类显示地方政府债务负担能力的指标主要包括债务负担率、债务偿还率和逾期债务率。债务负担率反映了在一定的GDP水平下,当地经济对地方政府债务的承载能力。若地方政府债务的举债规模超过了当地GDP对债务的承载能力,过度的债务会反作用于经济,随之而来的是经济发展受限、政府信誉下降甚至面临破产。若地方政府在充分考虑当地经济发展规律和周期的情况下适度借债,定量的债务会显著促进当地的经济发展。债务偿还率则体现了当地债务规模组成的结构和政府的债务付息能力。当年的债务到期付息额越高,说明地方政府当期偿还的债务越高,若还款期限集中,则地方政府短期还款压力较大,偿债风险也越大。逾期债务率一方面可以衡量政府负担的债务压力,另一方面可以预警当地政府产生逾期未还债务的情况。第四类反映地方政府财政分配体制的指标主要包括财政支出对财政收入弹性、地方财政收入占GDP比重和税收弹性。财政支出对财政收入弹性表示财政收入对财政支出的敏感程度,当该指标大于1时,政府将面临财政赤字与债务风险。地方财政收入占GDP比重反映各级地方政府GDP中财政收入的占比。财政收入越高,政府的偿债能力越强,抵御财政风险的能力就越强。目前我国大部分地区政府财政收入占GDP的比重约为10%左右。税收弹性是指税收增长百分比占GDP增长百分比的比重。一般来讲,当税收收入增长百分比大于GDP增长百分比时,地方政府拥有更充足的资金投入当地的科教文卫事业和基础设施建设[6]。

2.宁波市政府财政债务风险的指标分析结果。从表3可以看出:(1)宁波市政府偿债率呈现逐年上升的趋势,已经超过了参考标准15%,说明2008—2010年财政可支配财力中用于偿还债务的份额逐年增加,政府债务负担越来越重。2012年年底宁波市直接负有偿还义务的债务率已达96.21%,加上地方政府负有担保和救助责任的债务后,宁波市政府的债务率高达108.53%。除债务率风险较高外,宁波市政府短期偿债压力也很大。宁波市政府性债务余额未来偿债情况显示,2014年至2016年的还款比重占62.02%,其中占比最高的为2014年,达到27.02%。按日均计算,2014年宁波市政府日还款468.25/365=1.28亿元。由此可见宁波市政府不仅债务金额巨大,未来3年的偿债压力也很大。(2)宁波市债务负担率比较高,远超浙江省政府的警戒线10%和国内警戒线15%。据审计署最新披露报告显示,2012年宁波市债务负担率达到26.55%,可见宁波市政府债务的余留空间比较小,若不合理化解则会对经济的正常运行造成影响。2014年宁波市政府债务审计结果显示,宁波市负有直接偿还责任债务、负有担保责任和救助责任的逾期债务率分别为0.11%、0.3%和0.14%,可见宁波市政府尚未发生债务逾期未还的情况。(3)宁波市地方财政占GDP的比率也有逐年上升的趋势,已超过标准值10%。这说明急剧增长的地方政府债务已经给政府的财政收入和经济发展造成了一定负担。综上所述,目前宁波市政府偿债压力比较大,过重的债务负担也将对经济造成一定影响,只有采取合理有效措施化解高额负债,才能保证经济可持续发展。通过对以上指标进行分析发现,宁波市政府政府性债务逾期债务率处于较低水平,偿还情况总体较好,但是政府债务率较高、债务流动性风险较大。过重的债务负担不仅会加大政府负担,也将对经济造成一定影响,只有采取合理有效措施化解高额负债,才能保证经济可持续发展。

表3 宁波市政府债务风险指标分析

（三）宁波市政府偿债与财政风险防范能力分析

宁波市政府化解债务存量规模的收入,从来源上分析不外乎:(1)依靠土地出让收入偿债。一般来讲,地方政府不仅可以通过直接出售土地获得收入,还可以以土地作为抵押物,通过地方政府融资平台获得银行的贷款。“土地财政”模式不仅是支撑地方GDP快速增长的有利武器,而且是保障政府债务资金现金流的基石。2012年年底,宁波市直接负有偿还责任的债务约有60.1%需要靠土地出让收入来偿还。那么,宁波市是否有足够的土地出让收入来偿还债务呢?宁波市国土局统计数据显示,2013年宁波市出让金收入约为743.1亿元,出让总面积约为40 000亩,因此2013年宁波市每亩土地价格约为183.5万元。若将宁波市政府现有的29 745亩土地全部卖掉可获得约550亿元的收入,基本可以偿还宁波市政府债务。可是随着房地产市场的降温和房企“拿地”的速度减缓,以土地作为抵押的项目必将遭受难以偿还本息的信用风险。从2014年一季度土地交易数据看,宁波市成交数量和金额同比下降了17.16%。土地成交数量和价格的不断下降无疑增加了地方政府的偿债风险。随着各地房地产市场不断降温,预计房地产价格将不会出现大幅增长,那么政府预期的大幅增加的土地出让收入会难以实现。因此单独依靠土地财政不能有效应对偿债高峰的到来。除此之外,“土地财政”模式也并非解决地方政府债务问题的良药,它更像是一把利剑,不仅潜藏着巨大风险,也带来了粮食安全、投资消费结构不合理等诸多问题。一方面,地方政府容易在巨大的经济利益刺激下推高地价,这将严重透支居民的未来消费能力,加剧消费与投资结构失衡；另一方面,从土地供应到房地产开发再到居民购房,最终的风险将转移至银行,土地价格泡沫将会危及银行体系的稳定[7]。因此,“土地财政”不宜作为长久之计。(2)政府债务资金投向的基础设施建设和公益性项目所产生的收益。从宁波市负债结构看,大多数为短中期负债,如银行贷款占比最大,高达64.2%。而宁波市政府的债务资金主要投向基础设施、科教文卫和生态环保建设等领域。这些领域的回收期大多超过了融资期限。即使已经投入使用的投资项目,短期内产生的回报也不足以满足高额的债务。因此,项目经营形成的收入无法满足短期高额借款的需要,这增加了借款的流动性风险。(3)宁波市地税收入及其他行政事业收费带来的收入。税收收入是地方政府稳定的财力来源,也是地方政府债务的重要保障。目前土地出让金和中央转移支付金额占地方的财政收入比例比较大。虽然这能在短期提供财力,但长久来看,一旦房价地价下跌或中央转移支付的金额下降,地方政府财力必然会受到很大影响。为稳定税源,可考虑在现有的地方税和共享税的基础上,将以房产税为主体的财产税纳入地方主体税种的考虑范围。(4)现阶段的地方国有企业改制中取得的收入,主要是国有资产产权转让收入。现阶段,国有企业尤其是地方国有企业广泛涉足餐饮业、零售业、农林牧渔业、普通加工工业等。按照国有资产战略布局调整的目标,大量国有企业将通过改制的形式退出这些竞争性领域,而在此类形式的国有企业改制中,必然涉及大量的国有资产产权转让。在国有资产产权转让过程中,地方政府可获得大量国有产权转让收入,该部分收入可用于化解债务存量。同时,由于宁波市民营经济发达,可考虑将民营资本引入国有企业,大力发展混合所有制经济。然而,随着国有经济战略布局逐渐调整到位,国有企业改制将会逐渐减少,国有产权转让收入作为偿债手段的角色将会减弱。

四、规范我国地方政府债务融资行为的政策建议

综上所述,出现宁波市等地方政府公债危局的主要根源在于地方财力保障不足。自1994年实行分税制以来,由于财权集中上收,而事权下移,地方政府财权与事权不对称分布,有限的财政收入仅能满足政府对公共服务以及科教文卫事业等刚性需要。为促进地方经济发展,锦标赛式地大搞城市基础设施建设所需要巨额资金只能通过举债解决,从而出现:(1)各级地方政府直接负有偿还责任的债务增长速度快,债务风险高；(2)部分行业债务压力比较大,偿债期限较为集中； (3)“土地财政”的现象比较严重；(4)部分政府违法使用政府债务资金、违法融资的现象比较严重。笔者认为,这些问题不仅存在于宁波市,也同样是其他省市地方政府共同面临的问题。因此,我国各级地方政府有必要采取多种措施释放短期高额的偿债压力,一解燃眉之急后,建立一套健全合理高效的风险管理体制和债务管理模式,在发挥政府债务资金作用的同时把政府潜在风险降到可接受的水平。在确立以应计制政府会计报告模式为基础的政府会计体系上,建立健全地方政府债务预算体系和政府财政透明度报告体系,促进政府债务管理模式健康可持续发展。

1.积极推进应计制政府会计改革,核实地方政府债务规模。以应计制为基础的政府会计报告模式能够更加准确地计量地方政府债务规模,在此基础上,各级地方政府应不断完善财政预算体系,统一债务规模口径,努力提高政府财政透明度和群众信任度。2014年,李克强总理提出推行政府综合财务报告制度的举措。这项措施不仅能够加快我国财政财税体制改革步伐,而且有利于做好各级地方债务统计和债务管理工作。

2.加强地方政府性债务风险管理,建立科学的风险预警机制。风险预警机制是根据风险控制理论,警示超出临界值的债务指标和不合理的债务结构。风险预警系统应以当地的经济发展水平和财政收支情况为基础,真实地反映超过临界值的风险因素并发出风险警告；同时,地方政府各相关部门应分析风险原因,制定化解风险的对策,从而实现债务管理机制的正常运行。此外,政府各级相关部门应实时地对各种影响债务风险的因素进行识别和追踪,并及时评估经济形势,综合各种信息生成相对全面的报告[8]。

3.建立债务信息强制审计披露制度。充分的债务信息披露不仅是确保地方政府债务健康运行的基础,而且能够为减少并杜绝我国财政与金融运行中的违法违规行为提供支持。各级地方政府债务信息披露范围既应包括政府债务财务信息,也包括重要的非财务信息。非财务信息的涵盖范围亦比较广泛,包括债券融资计划及发行级别、债券发行方式以及归还方式、发行机构信息等方面。非财务信息是对政府债务信息报告的有力补充,能够更全面、完整地反映地方政府的债务情况。