绩效导向型高校专项资金管理研究

（烟台大学财务处 山东烟台264005）

近几年，为了支持地方高校的重点发展和特色办学，国家加强了对高校专项资金的投入力度，力图使高等院校的办学达到这样一种效果：层次更高、特色更鲜明、适合地方区域发展。《中央财政支持地方高校发展专项资金管理办法》（财教[2010]21号）对专项资金的使用范围作了明确的限定，包括：“重点学科”、“教学实验平台”、“公共服务体系”、“科研平台”、“专业能力实践基地”、“人才培养和创新团队”等的建设，要求必须使用“项目管理”，并严格项目申请和审批程序，要求对专项资金进行“考核和追踪问效”，并“对地方财政投入情况、专项资金使用情况和项目建设情况开展专项检查和绩效评价”。

一、高校专项资金以及绩效预算管理的含义

（一）高校专项资金

高校专项资金是指明确具体项目、具有专门用途并设定时效性的资金。其主要来源于主管部门或上级单位拨入和学校年度预算安排，具有项目多、金额大、使用范围广的特点。专项资金从申报立项、审核通过到具体使用、监督检查都有严格的程序，要求专项资金在申报时要有理有据，要明确专项资金的使用方向及目标，对项目具体程序要有事先的预算安排，对资金的使用进度要按程序向主管部门报告，项目完成后，要编制资金决算报表以及使用效果的书面报告并接受主管部门的监督检查，同时高校要会同主管部门做好项目的绩效评价工作。对于项目结余资金的处理，要按照国家政策及上级主管部门的要求，或者结转下年使用（未完成项目）或者直接返回财政 （已经完成项目），不得截留资金，虚列支出，不得谋取私利。

（二）绩效预算管理

绩效预算是以目标为导向、项目成本为衡量、业绩评估为核心的一种预算体制，是一种现代化的预算管理方法，它以成本效益分析为基础，在运行过程中更加注重预算执行的结果，强调“成果”与“产出”的区别，最终目的是为了提高公共支出效率，降低公共支出的成本。绩效预算要求从最终的目标出发，对于那些没有取得实际效果的项目，无论是工程还是科研，都应该看作是一种资源的浪费，对其都应该予以取缔。

二、高校专项资金管理存在的问题

党的十六大提出政府改革的目标，就是塑造新型的“服务型”政府，高校也一样，必须有自己的使命和战略规划，像国外的一些一流大学都有自己的使命，学校的一切活动都要为这一使命服务。虽然这几年国家加大了对教育的投入力度，但从分配结构上来看，高校之间的投入比例并不均衡，越是普通高校外部筹资渠道越狭窄。因此为了最大限度地使用资源，使有限的资源为高校创造最大的效益，实现高校的战略使命，有必要对高校的专项支出进行绩效管理，以解决我国高校中普遍存在的低水平、重复投入、资源利用率低、对公共支出缺乏效益意识的缺陷。

（一）财政制度本身的问题

1.普通高校的专项资金大部分以财政拨款为主，自筹资金为辅。高校在申报专项经费上国家对其都有严格的审批程序，要经过国家财政下达申报文件、高校编制上报项目申报文本、财政对其进行可行性论证研究、最后再安排项目资金，这中间经过的手续多、时间长，有时成功申请一个国家项目，款项却迟迟不能到账，导致本年度应该实施的项目第二年才能实施。而且由于国家对专项资金的使用管理进行严格控制，致使一些专项经费被压缩了使用时间 （诸如一些修购专项），势必形成项目结余，而财政的年终用款余额注销制度又规定，当年的经费结余必须返还财政，相应地第二年财政就会减少投入，这就造成一些单位突击花钱现象，一些本不需要采购的项目重复采购，造成资产闲置流失。

2.财政部门、高校及其下属项目使用部门本身就是一种三方委托代理关系，财政把资金划给高校，高校又把资金分到下属项目使用部门，具体到项目使用部门如何使用资金，是否严格按照预先的申报用途使用，高校的财务、审计部门并不一定清楚，在这种状况下，一旦高校本身缺少监控措施，上级主管部门又仅仅依靠预决算报表就很难对专项资金的使用状况作出正确判断。为了使财政部门以及高校自身能够及时而准确地掌握专项资金的使用情况，杜绝由于信息不对称而产生的管理漏洞，有必要对专项资金进行绩效管理。

（二）高校方面的问题

1.一些高校的申报项目不是从高校学科建设、人才培养、科学研究等方面出发，只是为了争取资金而上项目，项目建设目标不准确，在申报额度上，就高不就低，不顾实际需要，多报项目，甚至重复上报项目，预算粗放，论证不充分，资金使用混乱，套取项目资金的现象屡屡发生，从而导致项目实施困难，专项资金的使用效率低下。

2.高校自身缺少对专项资金的绩效管理。对专项资金立项不科学，管理不规范，没有对其预期绩效目标以及项目的具体实施、完成情况等实施有效的绩效监督，缺乏对项目立项的可行性调研以及科学性论证。诸如一些大型基建项目，不考虑需要不需要，不计成本，不计效益，盲目上项目，结果造成专项资金的极大浪费。

三、加强高校专项资金绩效预算管理的对策

（一）以教育信息网络平台为依托，强化项目库管理系统建设

专项资金主要来源于国家财政，是公共财政的一部分，在民主财政框架下，公众有权对政府的财政支出行为进行监督和问责，只有建立透明的经费分配和监管系统，让公众明白项目是如何申请的，资金都用到哪里去了，怎么用的，从而防止项目申报中存在的潜规则，才能有效防止经费在使用过程中“跑冒滴漏”现象。而项目库系统也正是适应这种形式的产物。

项目库系统是对专项资金进行规范化、全面化、程序化管理的一种信息管理系统，它借助于网络化的手段，集项目储备库、项目申报系统、项目管理系统为一体，通过项目库对专项资金进行立项、申报、论证、审批、资金分配、进度管理、项目验收审核到项目绩效评估等一系列环节，最后从项目库纳入部门预算，实现对专项资金管理的信息化，从而减少了人为干预，有效地实现对项目的全面管理。教育主管部门、财政部门以及各高校都应该建立规范完整的专项资金管理信息系统，通过项目库建设，实现项目信息资源的共享，无论是主管部门还是高等院校，在对项目实施充分的可行性论证基础上，再按照项目的轻重缓急把有限的资源安排在急需或重要的项目上；通过项目库建设，对项目实施滚动管理、绩效考评和追踪问效，并将考评结果作为以后项目评审和立项申报的依据，对没有取得实际效果的项目予以坚决取缔，对那些给学校带来长远发展的项目则加大支持。据此各部门也可随时查询获得自己单位项目中各项活动资源的有关情况，在项目实施过程中，随时就单个资源、团队资源或整个项目的实际成本与预算成本进行对比分析，从而使财务工作更加透明，实现对专项资金的动态监管，各部门也可随时掌握专项资金的流向，解决了上级主管部门、高校以及各部门之间信息的不对称性，彻底改变目前专项资金的粗放性管理模式，改以往的事后监督为事前和事中监督。

（二）建立完善的绩效预算管理体系

最早提出绩效这一概念的是美国，虽然当时没有取得预期的效果，但绩效预算的理念却开始慢慢形成，到20世纪80年代以后，西方国家开始了陆陆续续的绩效预算改革，最终形成了一股绩效改革的风潮。绩效预算的界定具体分为以下几个环节：战略规划编制——制定项目计划——确定绩效指标——年度绩效报告以及考评——根据绩效完成情况调整下年度预算。如右下图所示。

绩效预算管理是一个系统工程，整个过程涉及多个环节，高校应结合自身的特点，利用现有基础实行并完善绩效预算。

首先，高校应定位自身的发展目标和愿景，要有自己的核心价值观，并根据未来达到的方向来制定短期和长期的发展战略规划，然后再根据总的战略来确定各部门各项目的分目标，对实现战略的关键业绩指标及目标值进行层层分解，从而对项目实施有效的绩效管理。

其次，绩效预算的实行，项目的立项是关键。比如一些高校的修购基金，高校在编制预算时划拨一部分资金给资产处和基建处，以解决校内固定资产的购置和及时维修，这个目标可以设立多种不同的项目，因此就需要在总体规划及目标的基础上，明确单个项目的目标，要加大对基层单位的调研，要在组织专家充分论证其可行性的基础上，细化其申报文本，运用绩效——成本分析的方法进行比较，择优录取，并详细的编制经费预算，削减预算中的水分。要尊重广大师生的意愿，将有限的资源用在广大师生最需要的地方，争取用最低的成本带给学校最好的效益。

第三，设立适合于本部门的绩效评价指标体系。绩效评价是为了提高资金的使用效益，按照预定的绩效目标，运用科学的评价指标、标准和方法对支出的经济合理性进行评价的行为。它包含几方面的内容：一是确立目标；二是建立评价系统；三是整理数据并据以分析判断；四是输出结果，分析原因，改善管理。近年来广泛应用于绩效管理中的平衡计分卡就是一种战略性的绩效评价指标体系，平衡计分卡中不仅含有财务评价指标 （包括资金的营运能力，是否以低成本创造价值等），同时通过衡量客户满意度、内部业务以及创新与学习的角度三个方面的业务指标来补充财务评价指标，既反映了本单位的运营绩效，又带动了与之相关的其他目标实现，从而有效地支持了总战略或总目标的实现，体现了局部性与社会性、经济性与效益性、目的性与创新性的统一，扩大了效益评价的视野，有利于高校的战略管理，其最核心的功能是向我们提供了一个绩效评价指标体系的框架，在向管理人员提供信息的同时，也限制了评价指标的数目，从而使信息过载最小化。

在绩效指标的选择上，要从高校总的项目预算入手——可以先设定一个总的指标库，再在总战略的指引下，确定分项目的指标，从指标库中筛选适合的分项绩效评价指标并坚持定量指标为主、定性指标为辅以及少而精的原则，如下表所示。

在此基础上，再选用合适的方法（如层次分析法）对一些定性定量指标采用专家评定、调查问卷等形式合理打分，确定各项指标的权重，经过综合整理，最终取得其综合评价值及打分情况，进而判断比较各个项目的优劣及所需改进和不断完善的地方。

第四，加强绩效考评工作，建立必要的责任追究制度。绩效考评从开始实施到得到考评结果，要经过层层环节，包括确定考评原则、遴选考评对象、制定细化指标、考评对象自评、财政部门组织专家或者委托中介机构具体组织实施和出具考评报告等，是一个连续的完整的过程。同时绩效考评也是一个动态的循环过程，它把绩效考评结果和下一阶段专项资金的分配结合起来以便于检验和提高专项资金分配使用的有效性，从而不断地对专项支出绩效做出评价，又不断地根据这些评价结果安排以后的专项支出。

长期以来，高校中的监督“软化”和“问责”缺位也是一个十分突出的问题，其中缺乏绩效考评和责任追究是重要原因之一。对高校来说，一是要加强对资金使用者的教育和对绩效考评的宣传，以树立对资金使用的责任意识；二是要制定有关绩效考评的规章制度，强化责任追究制度，对相关部门和人员做出严格的奖惩规定，促使其对专项资金的安全性负责。对那些项目结余多影响到财政下年拨款的部门，学校应追究项目职能部门及项目负责人的责任，并削减对其下年的预算安排。

为了实现对高校项目资金的绩效调控，管理人员应在整个绩效考评过程中，加强对项目工作人员具体工作情况的了解，及时解决发生的一些相关问题，做好绩效沟通工作，提高工作人员的效率。另一方面也要对项目支出的财务状况进行考评，包括资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等，据以科学地判断资金的流向，实现对项目的有效监控。此外还要对项目支出的效果进行考评，包括立项目标是否合理、目标能否完成、项目的具体进度情况以及与预算的差异性、项目组织人员是否对项目的实施进行了科学有效的管理、项目是否取得预期的效果和社会效益以及项目给高校带来的可持续发展能力等，从而在总体上实现对考评对象的了解。

最后，对专项资金进行合理有效的管理，也要遵循项目本身的发展规律。无论是高校还是主管部门制定政策都应尽可能遵循项目的规律，比如一些大型的基建项目时间长，跨度大；有的科研课题需要自己创新，需要大量的科学实验，还有的需要大量的实地调研等。所有这些都不是一蹴而就就能成功，甚至不是预算中所能设想到的。因此国家和地方有关部门要遵循不同项目的规律性，在绩效预算的改革中，加强预算执行中的灵活性，对项目结余资金进行合理处理，适度提高项目负责人对经费使用的自主权。同时对那些大量具体的绩效考评操作上级主管部门也可以交给专门的社会中介机构进行，这样既能保证专项支出绩效考评工作的公平性，也能提高绩效考评的专业性和工作效率。