浅谈农村居家养老服务及其标准化建设

虞爱娜（温州市标准化研究院）

浅谈农村居家养老服务及其标准化建设

虞爱娜（温州市标准化研究院）

居家养老作为传统家庭养老模式的补充与更新，具有覆盖面广、服务项目灵活等特点，是解决我国养老问题的途径之一。本文概述了当前我国农村居家养老服务的现状，以及农村居家养老服务标准化建设的意义和现状，给出了相应的标准化建设的对策，对完善我国农村居家养老服务业具有一定的指导意义。

农村居家养老标准化

联合国将60岁以上老年人口达到总人口10%或者65岁以上老年人口达到总人口7%的国家，界定为人口老龄化国家。我国1999年步入老龄化国家，预计到2015年我国60岁以上老年人口将达到2.21亿，约占总人口的16%[1]。与城市相比，由于大量青壮年劳动力的外流，农村空巢家庭、独居老人的数量日益增加，农村地区的老龄化问题比城市更加突出，农村社会养老压力巨大。2008年1月，全国老龄委、民政部等十部委联合发文的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》指出了我国发展居家养老服务的紧迫性。居家养老具有覆盖面广、成本低、服务项目灵活等特点，它已作为传统家庭养老模式的补充与更新，是适合我国农村发展的现实的一个养老途径。

一、农村居家养老服务现状

随着居家养老工作的不断扩展和深入，农村居家养老服务照料中心的数量在不断增加，服务对象从最初的“五保户”向所有老年人发展，服务内容从低层的生活照料发展到较高层的精神慰藉，解决了农村地区一部分的养老难题。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”，在未来几年，居家养老服务的发展将更加迅速。

整体而言，农村居家养老服务体系建设还处于起步阶段。自我国推进农村社区建设以来，社区不再是城市的代名词。农村的社区居家养老一般是建设在中心村，由于农村特殊地理环境和村之间的人际、文化差异，使几个村共享一个社区居家养老服务资源的做法满足不了所有老年人的需求，需要建立行政村（自然村）级别的居家养老服务中心。由于经济条件的限制以及家庭赡养的传统观念影响，老年人认为享受“保姆”服务过于奢侈，同时也会被外人认为是儿女不尽孝的表现。因此，农村居家养老建设难度远大于城市，将城市居家养老服务模式搬到农村是不合适的。

目前，我国农村居家养老存在的主要问题有以下几点：（1）各地区发展不平衡，缺乏统筹规划。我国近几年相继出台了多份关于居家养老的政策文件，但是文件的可操作性不强，也没有专门针对农村地区，基本上是哪里有条件哪里建一个，没有统一的运行机制，从省级到市级，发展的水平各不相同。以温州为例，温州近几年在养老及居家养老方面做了很多工作，但经济发展较好的村镇和以农耕为主的偏远山区之间，以及同镇不同村之间的居家养老建设存在较大差异，农村居家养老缺乏统筹规划，水平参差不齐。（2）缺乏专业化的服务机构和服务队伍。市场化的服务机构在农村涉足较少，农村的居家养老基本上是以政府主导的、农村社区或行政村（自然村）建设的照料中心的形式存在。有些已处于无活动、无服务、无资金状态，只是挂个牌子应付上级检查而已，服务设施陈旧，使用率低，环境差。服务队伍一般由当地村民和志愿者组成，缺乏统一规范的专业培训，服务质量有待进一步提高。（3）服务内容单一，难以满足老年人的需求。很多农村居家养老服务照料中心是从农村“星光老年之家”升级改造的，服务项目大多还停留在简单娱乐项目及日常生活照料上，像护理服务、医疗保健等服务项目难以实现，服务内容的多样性方面还无法满足老年人的实际需求。（4） 缺乏资金支持。农村服务机构的主要资金来源于村自筹、社会捐赠、政府财政拨款，政府财政拨款额度有限且非长久之计，而村里除非有集体土地租金来源，否则很难筹集到资金，有些村完全是靠社会捐赠支撑整个运作，缺乏稳定的资金保障，在建设和运行上都存在困难。

由于农村庞大的人口基数及长期以来非均衡的社会保障体制，使农村人口老龄化问题比城市更加严重、压力更加突出[2]，而农村居家养老服务水平却和实际需求相差甚远，如何使农村居家养老服务的建设发挥有效作用显得至关重要。

二、农村居家养老服务标准化建设的现状

要完善农村居家养老服务业，除了健全相关法律法规，加大政府对农村居家养老的财政投入，加强专业化人才建设外，还需要通过标准化的手段提高管理水平和服务水平，应对农村老龄社会面临的种种问题。标准化是指“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款活动”。标准化的最优化效果是规范、有序、合理、有效。居家养老服务标准化能够确保服务质量，提高居家养老服务水平，提升老年人的安全保障和幸福感；能够降低成本，提高机构管理效率，实现机构的科学管理；为社会养老服务体系建设提供技术支撑，形成良好有序的养老服务业发展环境，促进养老事业全面健康可持续发展。如何实现对服务业的标准化管理已成为世界各国共同关注的问题。

2014年1月26日，民政部等五部门联合印发《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，对于我国的养老服务业标准化工作提出了要求，而居家养老服务业作为养老服务业组成部分，也需要加强标准化建设。但我国居家养老服务业标准化建设工作起步较晚，目前，我国居家养老服务领域还未出台国家标准。国家标准《社区居家养老基本规范》正在制定，浙江省、山东省、上海市等省市发布了居家养老的地方标准（标准明细见表1），标准基本以服务规范为主，涉及面较窄。我国还发布了一份由民政部组织编制的规范性文件《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143—2010），部分地区的民政局发布了相关规范性文件，比如《无锡市居家养老服务机构规范化建设基本标准（试行）》[3]等。全国各地正在开展的国家级、省级养老服务业标准化试点创建工作，其中也包括居家养老服务试点。可以看出近几年各地都在积极推进居家养老标准化建设，但是标准化研究对象大部分集中在社区，更倾向于城市，我国农村老年人生活区域主要还是在行政村（自然村）。整体来说，农村居家养老服务业标准化建设与行业发展的需求还有一段距离，居家养老服务业标准化建设面临新挑战。

表1　我国已发布的居家养老标准明细（不完全统计）

三、农村居家养老服务标准化建设对策

1.完善居家养老服务标准化工作机制

建立以政府主管部门为主导，专业标准化技术委员会为主体，各级行业协会和社会组织为承载、企事业单位共同参与的全国养老服务业标准化管理和运行机制。政府应积极推进其标准化建设规划，有效地引入标准化专项资金，培养标准化相关人才，民政部门应成立标准化管理部门，增强各部门联动。完善标准化技术委员会组织，在全国社会福利服务标准化技术委员会（SAC/TC 315）的基础上设立相关分技术委员会或成立工作组，负责全国农村居家养老服务领域的标准化建设工作，以提高标准制修订能力，加强农村居家养老服务协会的建设，鼓励协会、养老服务机构参与标准化技术组织活动。

2.建立农村居家养老服务标准体系

农村居家养老服务标准体系是农村居家养老服务的标准按其内在联系形成的科学的有机整体，它是以服务通用基础标准体系为基础，服务保障标准和服务提供标准为核心的科学的服务业组织标准化结构构架形式。标准体系是标准化建设工作的基石，标准体系应覆盖全面、重点突出、结构合理，统筹国家、行业、地方和企业标准，逐步形成覆盖农村居家养老服务业各环节要素、协调统一的标准体系。通用基础标准体系涵盖对整个农村居家养老服务标准体系起指导作用的标准，包括标准化导则、服务的术语和定义、符号与标志等；服务保障标准体系可以突出农村居家养老服务的特点，将重心放在环境、安全与应急、设施设备及用品、人力资源等子体系的建设；服务提供标准是整个标准体系的重中之重，服务规范、服务提供规范、服务质量控制规范、运行管理规范和评价与改进标准五个子体系的建设应结合农村老年人需求，突出农村养老服务特色。通过建立科学合理的标准体系，全面梳理农村居家养老服务业发展所需要的标准制修订项目。

3.开展国家标准的制修订及实施

应明确农村居家养老服务标准的制定方向及重点领域，在农村老年人服务需求、农村特色居家养老服务规范、服务质量以及农村服务组织和机构的建设、管理、监督与等级评定等方面，加快国家标准和行业标准研制，鼓励地方标准上升或转化为行业标准、国家标准，应合理把握标准结构，不应轻服务标准而重建设、管理标准，服务标准应更加细化，涵盖农村老年人的衣、食、住、行、医、卫、学、购、娱等需求。标准的制定应该凸显“满足和保障老年人的权益和安全”这一原则，考虑老年人视觉、听觉以及行动上的障碍，并且充分借鉴国外相关经验，开展研究论证。标准的制定过程应广泛征求老年人、服务组织机构、管理单位、科研院所等社会力量的意见，增强标准的市场适用性，为市场准入和规范市场秩序提供技术支撑。推动标准实施的同时，鼓励养老服务领域应用型科研成果向标准转化，建立科研成果与标准制修订的良性衔接机制。注重标准宣传贯彻，通过宣传培训、等级评定、试点示范等方式，提高标准实施质量，使农村居家养老服务标准化建设工作落到实处。

4.推进农村居家养老标准化试点示范建设

优先选择农村区域性基础好、社会认可度较高的服务机构开展标准化试点，在农村居家养老服务领域形成一批具有辐射作用和推广价值的标准化试点示范地区和试点示范机构，在此基础上总结经验，通过自上而下、由点及面的方式逐步推广，以试点和示范作用带动农村居家养老服务业标准化水平整体提升，形成具有行业特点与优势的农村服务品牌。

[1] 国务院办公厅.社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）[EB/OL]. [2011-12-16]. http://www.gov.cn/xxgk/ pub/govpublic/mrlm/201112/t20111227_64699.html.

[2] 袁俊,吴殿延,吴铮争.中国农村人口老龄化的空间差异及其影响因素分析[J]. 中国人口科学, 2007（3）：41-47.

[3] 彭嘉林.我国养老服务业标准化建设现状及问题分析[J]. 北京劳动保障职业学院学报, 2013, 7（4）：24-28.

Introduction to Home-based Care Services in Rural of China and its Standardization Construction

Yu Ai-na ( Wenzhou Institute of Standardization )

As the supplement and update of traditional family endowment, home-based care has many characteristics, such as wide coverage, fl exible service items and so on. It is one of the ways to solve the problem of supporting old people in China. This article summarizes the current situation of home-based care services in rural of China, as well as the signifi cance and the situation of its standardization construction. Also, the paper presents the countermeasures for its standardization construction, which is instructive for home-based care services in rural of China.

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