河南省科学推进城镇化的住房问题研究

夏卫英(郑州市住房保障和房地产管理局，郑州450041)

河南省科学推进城镇化的住房问题研究

夏卫英
(郑州市住房保障和房地产管理局，郑州450041)

河南省城镇化进程中科学合理的住房政策不仅使房地产投入与产出相匹配，能够促进房地产市场和城镇化的健康发展，还决定着我省的经济结构调整与优化、经济发展方式的转变、缩小城乡差异、培育中产阶层、维护社会公平与稳定及我省的城镇化建设的成败等。文章通过分析当前科学推进我省城镇化进程中的住房问题，提出了解决问题的对策，为我省城镇化的健康科学发展提供完善的住房保障。

城镇化建设;科学推进;保障住房;村镇改造

如何科学的解决我省城镇化进程中的住房供应体系、结构、价格等问题，对我省的城镇化建设而言具有着十分重大的意义。我们要以“构建以政府为主体提供基本保障、以市场为主体满足多层次需求的住房供应体系”为方向，以“加快建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，完善符合国情、省情、市情的住房体制机制和政策体系”为目标，立足保障基本需求、引导合理消费，围绕逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，提出我省城镇化进程中解决住房问题的对策，从而使得全体公民的居住权得到保障，使得我省在城镇化的进程中，向着实现广大群众住有所居的目标迈进。

一、河南省城镇化建设的选择

(一)河南省城镇化进程中有利条件分析

我省拥有得天独厚的地理、交通、人文和经济发展条件，在房地产业发展方面可谓占据着诸多优势。

1．中央政策提供有力的支持。从区域发展政策来看，国家支持中西部发展的战略部署，以及对中原经济区的准确定位均表明，中原经济区作为继长三角、珠三角之后全国第三个综合性的经济区，承担了为全国同类地区创造经验、提供示范的使命，这是国家赋予河南的历史使命，是中原经济区最大的特点和亮点，同时，随着国务院正式批复《郑州航空港经济综合实验区发展规划(2013—2025)》，郑州市开始拥有全国首个上升为国家战略的航空港经济发展先行区，全力推进航空港实验区建设已成为全省上下的共识。

2．行业作用具有坚强的支撑。从行业发展政策来看，党的十八届三中全会强调市场对资源配置的决定性作用，房地产市场将会以市场和经济手段调控为主，从调整供求关系方面着手建立调控的长效机制，房地产市场在下阶段发展中将会大力促进开发和投放，实现住房的有效供应。

房地产业是关系到国计民生的重要产业，同时也对经济社会发展起着“牵一发而动全身”的作用，因此，一直以来，省、市各级政府均对房地产业的发展保持高度重视，这为我省的房地产业发展提供了坚强的后盾和有力保障。

3．政策为城市的发展提供了广阔的空间。《河南省人民政府关于印发河南省科学推进新型城镇化三年行动计划的通知》对我省城市的发展提供了广阔的空间。如郑州市已经确定了交通道路、生态廊道、四类社区建设和中心城区功能提升四大目标任务。随着郑州市区的大规模的城市基础设施建设、地铁一号线投入运营，城市交通得到了极大的改善;生态廊道建设已基本完成，生态水系建设正逐步铺开，城市整体环境将得到明显改善;立体交通、快速交通建设成果正逐渐显现，拉近了各组团和主城区的距离，这些都为我省城镇化进程中的房地产的开发带来了更大空间。

4．我省城镇化进程中住房产业发展仍有较大的潜力。从我省的新型城镇化的推进进程来看，省委九届六次全会通过的《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》明确提出，全省常住人口城镇化率到2015年要力争达到48%，还以郑州市为例，郑州市的中心城区常住人口将达到600万左右。从棚户区改造来看，2014年郑州市确定了19．45万户的棚户区改造任务，棚户区、城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围。大规模实施棚户区改造将带动周边房地产开发，在金融政策上可享受国家专项补贴和国家开发银行专项资金贷款，充裕的资金支持将会加速推进郑州市的棚户区改造步伐，进而带动周边住房地产开发的提速。

(二)我省城镇化进程中房地产发展趋势

1．总体态势。党的十八届三中全会强调市场对资源配置的决定性作用，以市场为决定作用的调控机制将逐步形成，行业中长期环境日趋明晰，有助于社会经济和房地产业的健康理性发展。与此同时，随着产业结构的不断调整，房地产业在促进经济发展方面的作用也将逐步弱化。我省的房地产市场虽然因刚性需求支撑，当前形势好于全国总体水平。

2．区域结构。我省的房地产市场，尤其是县(市)房地产市场发展还很不均衡，如郑州市的房地产市场受航空港综合试验区、都市区建设和新型城镇化推进方向、重点的影响，加上“两环三十一放射”生态廊道的建设，毗邻郑州市区的县(市)房地产市场未来一段时期内将迎来更多更好的发展机遇，但相距郑州主城区较远的县(市)，房地产市场的发展制约因素仍然较多，这种区域分化的局面未来仍将保持一段时期。

3．产品结构。未来五年内，我省的住房产品结构将发生较大的变化，以郑州市为例，随着以航空港区综合试验区为重点的都市区建设的快速推进，对外开放水平持续提升，招商引资力度不断加大，对商业办公物业的特定需求也将持续增加。与此形势相反的是，近几年郑州市区的非住宅累计可售面积由2011年的279．51万平方米迅速增加至2013年的874．65万平方米，比重由2011年的42．37%上升至2013年的65．58%，可见不能满足市场需求的非住宅项目将出现滞销甚至闲置。

4．价格变化。党的十八届三中全会强调市场对资源配置的决定性作用，房地产市场将会以市场和经济手段调控为主，以市场为决定作用的调控机制将逐步形成。随着共有产权制度的形成，不动产统一登记制度的建立，房地产税的征收及改革，房地产的投资属性将进一步弱化，民生属性将进一步增强，由供求关系确定价格形成的机制将加快建立，住房价格将趋于稳定，但不排除个别时期出现小幅波动的可能。

5．产业发展方向。尽管2014年房地产需求调查问卷结果显示我省的居民对精装修住宅的认可度不高，但随着人们环保意识不断增强，环境保护压力不断加大，政府对绿色、健康的住宅产业化的主导作用将会增强，部分大型品牌化的企业集团在住宅产业化方面的示范带动作用将会进一步显现，长期来看，精装修住宅的投放以及住宅产业化发展是大势所趋。

二、我省的城镇化进程中住房存在的主要问题

与全国各大中城市房地产市场发展相比，我省的房地产市场起步时间较晚，同时受到中部城市地域限制以及农业大省的省情、市情影响，现阶段我省住房在城镇化的进程中主要存在着以下几个问题:

(一)政策和保障机制问题

1．保障性住房中的政府责任较弱。政府对保障性住房的“宏观管理”难以掌控保障性住房从申报——建设——销售的全过程的“微观实际”，解决我省城镇化中科学推进住房问题的关键，在于明确保障性住房中的政府责任。现行住房保障政策大多因以规范性文件形式发布而未能形成制度约束，以及政策边界不清晰、利益调节和退出机制不完善等。

2．我省城市的四类社区建设快速推进的支持政策不完善。城中村、旧城改造、合村并城、新型农村社区四类社区作为全市新型城镇化建设的一个重要切入点，既是发展沃土，也存在着政策空白。以我省目前的实际情况来看，一是城中村、旧城改造、合村并城、新型农村社区四类社区开发建设单个项目规模普遍较大，目前尚缺乏有力的金融支持政策。二是缺乏合村并城和新型农村社区建设配套政策，两方面都亟待深入探讨与完善。三是部分城中村改造项目高容积率的过度开发，建筑密度及人口密度过大，城市基础设施承载力不足。

3．房价的不平稳、不可控。高房价推高服务业的成本，阻碍了农民市民化进程，难以实现城市公共服务均等化，无法实现服务业的持续发展。大多数的中低收入家庭购房信心不足，租赁房源又难以保障进城务工农民工的需求，从而生活标准难以达到城镇化的最低生活标准，很多人租住在离城市较远的城中村，居住条件和环境不佳，治安问题凸显，引发其他社会矛盾，影响城镇化进程。

(二)城镇化进程中的保障房建设问题

1．资金出现瓶颈。政府要解决保障房建设的资金瓶颈，在确保政策性资金到位的前提下，努力寻找商业融资的有效途径，多渠道解决资金问题。

2．刚性购房需求旺盛，但制约因素较多。我省的城镇化进程中住房的刚性购房需求旺盛，但制约因素较多。首先是限购的影响，如表1所示。其次，当前的限贷等政策对市场成交产生较强抑制作用，同时银行贷款基准利率的大幅上浮增加了购房成本，抑制了购房需求。在个人住房贷款政策执行方面，虽然首套房贷款上暂时并无较为严格的收紧政策，但在一定程度上受到贷款规模的限制，个人住房贷款利率普遍上浮，贷款利率优惠减少。第三是居民收入较低，支付能力弱，制约了居民购房需求。第四是全国部分城市房价、销量双双回落，导致市场观望加重，企业销售压力加大，回款困难导致企业资金紧张，发展压力骤增。从调查问卷情况来看，以郑州市为例，未来五年内居民购房意向仅为30%，有意向居民中县(市)居民仅为22%。

表1　郑州市2014年的抽样调查

3．高品质、高价位商品住房不断增多，而中低价位、中小套型的普通商品住房、保障性住房仍然较少。从收入水平看，我省的中低收入家庭占购房总人口的80%，这就导致供应结构不尽合理、供应体系不尽完善。

(三)城镇化进程中开发商存在的问题

1．我省的县市房地产迅速崛起，但发展不够均衡。近年来，随着我省城市化进程的加快，住房消费、房地产业对县域经济的拉动作用在不断增大，已经成为县(市)经济平稳快速增长的主导因素，不少开发企业纷纷将开发重点向县域倾斜，县域房地产逐渐成为城市建设和房地产开发的亮点。然而，由于各县(市)区位优势、功能定位不同，房地产业的发展速度和后劲存在着明显的差异，各区域之间发展不够均衡，且存在分化趋势。此外，各县(市)区在特色项目的品质和数量上也存在着一定的差异，在不同程度上影响了各县(市)区房地产市场的发展。

2．我省的房地产的开发企业数量庞大，但品牌效应弱。目前，郑州市上市房地产企业只有2家，为建业住宅集团(中国)有限公司和鑫苑(中国)置业有限公司，规模品牌引领效应不足。在开发项目的品质上，我省的大多数企业基本处于小规模开发，仅停留在借助传统的营销手段来进行具体项目的宣传，形成有效的战略开发企业较少，能专注于产品战略研发和品牌战略研发的企业更少。

3．产品结构不合理。高品质、高价位商品住房不断增多，而中低价位、中小套型的普通商品住房、保障性住房仍然较少。而从收入水平看，我省的中低收入家庭占购房总人口的80%，这就导致供应结构不尽合理、供应体系不尽完善。主要表现在:特色地产缺乏，房地产项目的精细化程度不高，住宅产业化程度低。据了解，目前郑州市仅有建业等极少数开发企业成立有住宅产业化及绿色、低碳建筑的研究机构，住宅产业化程度整体较低。

(四)城镇化进程中的土地问题

1．在我省的城镇化进程中，农村宅基地扩大，造成许多耕地流失，而原有的农村分散居住方式也不再适应新的发展形势。当前城镇化中也出现了农村人口减少而农民宅基地不断扩大、良田被大量非法占用的矛盾。

2．政府对农村土地征用难以调控。保障性住房用地由开发商先期进行征收，初步达成意向后政府才进行控规审核，是否符合区域要求和居住需求，政府比较被动，难以满足我省城镇化整体需求。我省城镇化住房中土地财政模式和房地产投资投机对房价推高，困扰着我省城镇化进程中的住房产业的发展。

3．我省的土地供给较为充足，但面临集中释放风险。以郑州市为例，未来5年全市三类房屋(商服、工矿仓储和住宅)建设用地供应总量为285222亩，总量较为充足。但仍需注重供应节奏、流转速度和供后监管。一是郑州市未来一段时期商品房开发用地来源，主要集中于城中村改造、旧城改造、合村并城等四类社区开发建设释放出的土地。根据郑州市未来住房需求预测，土地供应面临集中释放的压力，对土地整理及开发节奏控制要求较高。二是由于缺少及时有效房地产用地供后跟踪监管机制，导致囤积土地、土地闲置现象仍不同程度存在，一定程度上影响了土地资源的利用效率。

三、科学推进城镇化的住房问题政策建议

(一)加强政策的建设和完善

1．在我省城镇化的进程中，要制定合理的保障性住房土地政策和监管政策，出台保障性住房规划和建设标准，确保各类保障性住房节能环保、经济实用和集约节约。

2．完善政策，支持刚性住房需求有序释放。在我省的城镇化的进程中，要结合我省的经济社会发展状况，完善政策，切实增强居民的住房支付能力，吸引来我省城镇就业、创业人员的刚性住房需求，并建议财政、税务等部门牵头，研究适度放开二手房评估价，刺激闲置二手房的流转，活跃二手房市场，通过二手房市场支持刚性需求和改善性需求。

3．要以严谨的措施去严格落实各级政府住房保障责任，加大棚户区和城中村改造力度及拓展资金渠道，建立各级财政保障性住房稳定投入机制，鼓励政策性金融机构扩大融资服务。要完善棚改救助体系，在解决其住房困难的同时，解决生活和就业等问题。

4．要在我省加快构建以政府为主体提供基本保障、以市场为主体满足多层次需求的住房供应体系，大力发展公共租赁住房、共有产权住房。

(二)加强制度建设

1．要加强配套设施建设，完善管理运营机制。省政府在设计保障性住房模式时，应当着眼于市场经济体制尚不完善和财政资源、房屋资源、土地资源相对紧张的情况。政府要在制度保障性住房中承担起规划责任、资源供给责任、组织责任、分配责任以及监督责任。

2．要完善租赁补贴制度。廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房“三房合一”并轨运行。要对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并举。要把符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系，与城镇户籍人口同等享受住房保障待遇。要将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，支持农民工家庭购买普通商品住房。

3．要完善和拓展住房用地供应机制。在我省城镇化的进程中，保障性住房用地政府要给予政策扶持和资金支持;要调整布局结构及全省各地尤其是省会城市要提高比重，要根据需求合理安排，加大面向产业集聚区的公共租赁住房的建设力度。保障房建设要充分发挥规划先导作用。通过提前规划、选址、储备，合理安排保障性住房项目区位布局。

(三)可采取的必要手段

1．发挥基础设施对房地产的带动作用。基础设施伴随城市而生，并与我省的城镇化建设相辅相成、相互促进。基础设施是我省城镇化进程中城市存在和发展的物质基础，是城市生活及各种活动的基本条件，是城市现代化的主要标志，也是城市竞争力的重要因素。一是房地产开发过程中应适度加快城市基础设施、配套设施及公共产品建设，实现城市基础设施建设和公共配套与房地产开发建设的良性互动。二是应借助“两环三十一放射”、沿河(南水北调)、沿黄、沿湖等基础设施、公共配套优势区域，规划建设主题特色鲜明、功能完备的房地产项目。

2．优化服务，为房地产业健康发展营造良好环境。一是落实优惠政策，在城市基础设施建设配套费、人防异地建设费等行政事业性收费方面给予开发企业合理的支持。二是建议由我省各地市的财政局牵头，房管、土地、国(地)税联合参加，建立我省的房地产税的征管调研机构，根据国家的安排尽快开展这方面技术、数据、政策、管理研究，为我省的房地产税制改革做好准备。三是在我省城镇化的进程中要建立信息共享传递制度，加强税收联合控管力度，建立健全协税护税的控管网络，严密监控房地产行业税收的税源动态，以证控税，堵塞漏洞，把住税源控管的关键环节，从制度上堵塞税收流失的漏洞。四是在我省城镇化的进程中，要适当控制中心城区人口规模的同时，全面放开县城和小城镇入户限制，支持新区、新组团发展，为县市房地产业发展提供人口支撑。

3．拓展渠道，为房地产企业发展壮大提供有力的金融支持。一是创新制度、机制，尽快出台房地产金融产品的相关法律规范，构筑完善的住房金融体系，形成房地产业和金融相互支持，相互促进的机制。二是拓宽房地产企业合法融资渠道，积极推动资本市场的发育，鼓励房地产开发企业通过股权合作、上市、房地产信托、房地产项目债券化等渠道筹集开发资金，解决融资渠道单一的情况，降低银行风险。三是引导和鼓励商业银行加大对民生保障领域房地产开发的信贷支持力度，保障信贷额度供应。四是有效发挥住房公积金支持房地产发展的作用，简化手续，改进服务，方便职工贷款。五是加强对住房置业担保机构的监管，规范担保行为，建立健全风险准备金制度，鼓励其为中低收入家庭住房贷款提供担保。

4．严格标准，确保房屋征收阳光透明。一是政府应充分发挥传统媒体和现代媒体的协同效应，利用多种形式搞好宣传，使房屋征收与补偿的政策、标准、操作程序，真正做到家喻户晓，消除对房屋征收拆迁的顾虑。二是严格执行国务院和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》等国家、省、市相关法律、法规，坚持“以人为本”实施“阳光征收”真正做到平安征收、和谐征收。三是严格落实征收征求意见和公示制度，特别是政策公开、补偿标准公开、安置选择方式公开、产权调换房源公开、工作程序公开、投诉渠道和评估结果公开，以及群众意见采纳及修改情况公开等制度，真正做到公开、公平、公正，切实保护广大被征收人的合法权益。

5．加强引导，确保房地产市场有序健康发展。一要加快建立集房地产市场基础数据采集与整合、市场监测数据分析、市场监测指标预警预报和市场监测与预警信息发布等功能于一体的信息化工作系统，实现对我省的每个城市的房地产市场的动态监测和管理，准确反映房地产业状况以及运行态势，引导和促进房地产健康发展。二要大力推行房地产开发企业诚信等级评定制度，建立企业信誉档案，规范房地产开发企业及相关企业的开发经营行为。三要继续优化房地产业发展环境，在建立联合执法机制，加大监管力度，规范房地产相关企业经营方式和经营行为的同时，减少不必要的行政审批和行政干预，切实加强服务型政府建设。

6．加强调控，确保房地产开发用地有序合理供给。一是应在保证政府控制土地一级市场的同时，有条件、适当放开存量土地交易市场，减少政府财务成本，提高开发企业参与的积极性。二是切实强化房地产用地供后监管力度，尝试建立财政、国土、规划、建设等部门共同参与的联合验收机制，加大房地产用地的供后监管制约力度，严格依法处置闲置房地产用地。三是着力建设地价的调控体系，增加土地市场的透明度和公平性。对于地价可通过政府定价和政府指导价来调控，如建立基准价、标定地价和土地出让价等。四是大力推进现代产业体系建设，加快组团发展和产业集聚，促进“产”“城”融合，为房地产业发展提供有力支撑。

(四)用科学创新推进城镇化住房建设

在城镇化建设过程中，大量农村人口向城市转移，首先要解决的是就业和住房问题。作为农业大省，农村人口占全省人口总数的73%左右，要科学合理的规划建设中低收入家庭能够买得起、住得好的住宅，必须加强科学创新方法。

1．创新意识，提升房地产业发展层次。我省在城镇化的进程中应结合每个城市的总体发展规划，充分挖掘和利用每个城市本身所具有的自然条件、区位优势、人文历史等特点，在每个城市的房地产业发展综合布局上，要逐步放弃“一张图纸画全城、全城楼盘一个样”的粗放式发展，中心城区、城市组团、卫星城镇的房地产开发要体现出功能化、差异化、特色化，大力发展特色地产，形成旅游地产、养老地产、健康地产、绿色地产、文化地产、工业地产等和谐并举的发展局面，实现房地产开发与城市交通体系、自然生态、社会人文等资源开发利用的有机融合，要充分的发挥公共财政投资对经济发展起到最大的撬动作用，要实现各类资源的高效、节约利用，打造功能完善、特色鲜明、生态宜居的房地产发展模式，进而实现房地产业迈上更高发展层次。

2．农村人口就地城镇化，实现农民非农化和土地资本化。做好规划并有步骤地建设基础设施及公共服务设施、住房建设和规划，逐步改变传统的生产生活方式。政府要给予房地产商优惠的小城镇开发建设政策，至少使其开发的边际利润不低于城市。

3．从现有住房资源中筹措挖潜。一是政府通过房产税等税收办法挤出闲置住房，或成立公共组织以租赁中介身份收购空置住房的使用权，然后以租赁补贴来支持中低收入家庭从市场上租赁这些住房。二是要拓宽保障性住房开发建设渠道，重点扶持开发建设实力强、信誉好、质量高的企业开发建设保障性住房。三是在我省城镇化过程中引导房地产业健康发展，增加中低价位、中小户型普通商品住房供给与增加保障性住房建设相结合，满足外来人口、大学毕业生、住房困难家庭的基本居住。

［1］中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见［N］．河南日报，2014－1－6．

［2］陈丽君．重构我国房地产市场结构体系［N］．金融时报，2009－2－2．

［3］张伟，安启雷．应关注我国房地产业发展中的金融风险［J］．中国税务，2009(11)．

［4］王宪玺，王禹．对中国房地产业问题的思考［J］．经济论坛，2010(3)．

［5］安启雷，王宇，陈凯慧．试论我国房地产业发展的若干问题及政策调整［J］．区域金融研究，2009(9)．

［6］孙童．房地产项目开发中的土地成本控制［J］．山西建筑，2009(1)．

(责任编辑赵冰)

10．13783/j．cnki．cn41－1275/g4．2015．01．003

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1008－3715(2015)01－0016－05

2014－10－23

2014年度“河南省政府决策研究招标课题”(2014178)

夏卫英(1956—)，女，河南开封人，郑州市住房保障和房地产管理局副调研员。