中国与全球五大治理

崔斯特瑞姆?塞恩斯伯里

中国能够着力推进的五个治理领域：国际金融体系、金融管控、国际税收、能源和气候变化

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近发生于希腊的事件表明全球经济仍然面临着重大的短期和长期挑战。为应对广泛的国际经济挑战而寻求共同解决办法通常需要经过多年谈判，目前一体化的全球经济需要切实有效的国际经济合作多边论坛。

全球金融危机发生后，世界主要先进国家和新兴国家领导人通过二十国集团加强政策协调，以便有效应对它们共同面临的挑战。

对于二十国集团来说，中国2016年担任主席国标志着全球经济治理根本性转变迈出了重要一步，1999年二十国集团的成立就是在全球治理根本性转变的背景下催生的。如果中国成功担任二十国集团主席国，那么认为“二十国集团的作用主要是应对危机，在这个范围以外作用有限”的观点将会不攻自破。

中国在探索治理机制改革过程中，应在二十国集团的现行框架中运作，不应对其进行激进的、令人争议的变革。中国应将工作重点集中于改进国际“游戏规则”，建立全球规范。本文探讨了中国能够着力推进的以下五个治理领域：国际金融体系、金融管控、国际税收、能源治理和气候变化。

国际金融体系治理

2010年，二十国集团和国际货币与金融委员会协商确定了对国际货币基金组织配额和治理机制进行系列改革。这些改革措施旨在提高迅速发展的新兴市场国家在国际货币基金组织决策机制中的话语权和代表权，是确保全球经济治理决策符合经济现实的重要步骤。然而，这些改革措施的实施受到了美国国会的屡次阻挠（美国是目前国际货币基金组织成员国中唯一通过了上述改革措施但对决策拥有否决权的国家），美国的行为损害了国际货币基金组织的信誉，致使“二十国集团的承诺”受到人们的质疑。

如果美国仍拒不落实上述2010年改革措施，中国有可能推动各成员国就在该基金组织推行相对温和的“B计划”达成协议，因为意识到美国的否决权能够阻挠任何有损其在国际货币基金组织中地位的任何实质性举措。但二十国集团应意识到国际货币基金组织改革能否取得实质性进展根本取决于美国的行为，如果受到美国阻挠，这种改革可能无限期拖延。二十国集团应在自己的权限内积极行动。二十国集团应态度明朗，确保国际货币基金组织的资源获取和监督机制对所有国家都是公平的，不会偏向任何国家。此外，如国际货币基金组织在2015年审议特别提款权时不能解决这些问题，二十国集团各成员国能确保国际货币基金组织储备资产（即特别提款权）货币篮子继续依照客观标准体现主要货币。二十国集团还需要与国际货币与金融委员会合作，共同确定用什么样的机制代替将于2016年底和2017年到期的大约3690亿美元双边贷款，这是目前国际货币基金组织的第二道防线。

金融管控治理

2016年将是金融管控议程的第8个年头。二十国集团这次将全力推进各方面的工作，加强全球金融体系的抗震荡能力，降低对依靠纳税人资金救市的依赖性。

最根本的是，二十国集团领导人在2009年伦敦峰会上建立了金融稳定委员会，致力于国际金融管控、监督和政策协调以确保全球金融稳定的全球金融管控中心。这是二十国集团开展的第一次重大国际机构创新，美国财政部长蒂姆·盖特纳称之为全球经济治理“事实上的第四大支柱”。金融稳定委员会推动了广泛的技术性工作议程（即巴塞尔协议III框架）。这个工作议程旨在把银行的资本要求纳入二十国集团的政策体系。要点有：对大银行（“大而不倒”）的其他资本要求和失败情形下应遵守的规定；关于大型非银行金融机构（或“影子”银行）的规定；加强金融业监督；旨在规范柜台交易型金融衍生品市场的行动。

尽管金融管控已取得长足进展，且在金融领域出现改革疲乏，但中国能够推进其他必要行动来加强金融体系的安全性。对影子银行业需予以更多重视，该行业目前正在向全球扩张，但管控监督滞后于本行业的发展。对金融稳定委员会的功能应予以加强，尤其是监控新兴金融风险和了解大型新兴市场独特情况方面的功能（例如，中国等新兴经济体的影子银行业不同于发达经济体的影子银行业）。2016年的工作重点是落实改革措施，了解改革活动的经济影响，推动新兴市场的进一步参与，以及金融管控的长期“发展性”。

2016年需要探索解决的问题还有：如何增加贸易信贷，以促进国际贸易复苏；如何用良好的金融管控、资本流动管理和其他“宏观审慎”监管工具构建健康、强韧的国际金融体系。

国际税收治理

自2013年以来，二十国集团在国际税务方面的努力集中于税收体系的现代化，以此来终结银行秘密账户，防止在全球范围内开展业务的机构将其利润转向低税或免税的国家或地区。土耳其在2015年担任二十国集团峰会主席国期间，将监督二十国集团和经合组织，保障为期两年、包含15项内容的《解决税基侵蚀和利润转移行动计划》最后8项成果的实现。旨在规范国际税收领域自动信息交换的《统一报告标准》已发布，二十国集团各成员国将于2018年实现税收信息自动交换。这有助于逐个终结银行秘密账户和解决逃税问题，因此是一个重大成就。2015年的重点工作将聚焦于税收机制缺陷和跨国公司内部转移定价等方面的问题，以此来大力解决最大且最令人瞩目的逃税问题，即跨国公司的逃税问题。

2015年完成的《解决税基侵蚀和利润转移行动计划》旨在提供各种建议。二十国集团2016年面临的挑战是怎样继续推进改革，并将这些建议转化为行动。中国还面临着一些挑战，包括参与二十国集团长期税收议程和未来多边税收合作话语体系的形成。

解决税基侵蚀和利润转移问题只是国际税收治理机制根本性变革的开端。企业逃税和避税问题是人们目前关心的问题，要使国际税收标准适应不断变化的错综复杂的全球业务运营和技术进步，就必须定期审查国际税收安排的基本原则，如母国和所在国之间的税收权益分配问题。另一种重要进展是使人们进一步认识到发展中国家在全球税收合作中的重要作用。应进一步推动发展中国家直接参与制订影响其自身的规则。随着解决税基侵蚀和利润转移问题逐渐从建议转化为行动，发展中国家的问题将会更加突出——目前的能力尚难以符合二十国集团通过的税收标准。2016年将是中国帮助低收入国家切实改进其税收管理，以适应二十国集团税收议程的良好时机。

能源治理

二十国集团领导人在2014年布里斯班峰会上一致认为，目前的国际能源机制滞后于国际能源市场的迅速变化。各国领导人认识到“加强能源合作是当务之急”，赞同能源合作原则。这些原则旨在加强国际能源机构的代表性和包容性，提高新兴经济体和发展中经济体在这些机构中的地位和作用，“加强国际能源机构之间的合作，最大限度地避免职能重叠现象”。尤为重要的是，各国领导人要求其能源部长就怎样推进这些原则加强磋商。各国能源部长将于2015年10月举行首次会议。

他们将要讨论的主要内容是为建立新型能源治理机制制订令人信服的前景规划。作为二十国集团2016年峰会的主席国，中国将明确促进国际能源议程所需的国际支持。目前中国已接受现行的国际秩序，支持二十国集团的行动，中国作为目前世界上最大的能源消费国、最大的石油进口国和主要的温室气体排放国，是所有全球能源问题讨论的核心参与者之一。

二十国集团出于雄心勃勃的目标，极有可能赞同建立新的有代表性的多边能源治理机构，将全世界所有重要能源消费国和生产国聚集到一起，共同应对能源治理领域的两个重大挑战：为世界各国建立可靠的、能够负担得起的能源供应；同时促进未来向低碳平稳过渡。要建立新的有代表性的多边能源治理机构，需对其成员资格、治理机制、使命、运行程序和步骤、人事安排、资金的筹集与使用、该机构所在位置等方面的细节进行磋商。磋商内容还包括该机构与下列能源机构的关系：国际能源署、国际能源论坛、能源宪章条约组织、清洁能源部长级会议以及其他许多专门致力于能源政策和技术的组织。

新机构有机会以比其他能源机构广泛得多和深刻得多的方式影响全球能源市场。现有机构有的立足于矿物燃料，有的致力于探索可再生能源。国际能源署虽然也在发展变化并扩大了职能范围，但从本质上看仍是旧时代的产物。新机构的优势在于能够以整体性方式处理能源问题，因此避免了那种为应对危机而成立的机构（如国际能源署甚至二十国集团）所不可避免的“先天缺陷”问题。

气候变化治理

中国开始担任二十国集团主席国的时间恰逢2015年12月《联合国气候变化公约》巴黎会议召开的时间。中国许多地方都面临着严重的空气污染问题，人口密集的北京及其附近地区尤为严重。如何处理这些环境问题是中国人经常讨论的重要话题之一。

在2014年亚太经合组织会议上，美国总统奥巴马和中国国家主席习近平联合承诺降低碳排放。美国计划到到2025年较2005年减少排放26?28%的温室气体；而中国预计在2030年左右达到“排放峰值”，届时，非化石燃料在全部能源消费量中的比例将达到20%。 许多观察员将其视为环境保护问题的重大突破，是各国将在巴黎达成气候协定的前奏。这个气候协定内容广泛且具有约束力，能够实现本领域的“巨大飞跃”。从那时起，美国加强了这方面的工作，与其他国家一道，于2015年6月在7国集团峰会上承诺到2100年实现全球经济“无碳化”。 中国承诺履行亚太经合组织协议，于2015年6月宣布硬性减排指标，承诺到2030年将二氧化碳排放量相对于GDP的比率降低60%-65%，低于2005年的水平。鉴于全球气候变化挑战的复杂性，美中政治协定是否能够促使两国采取实际行动，还需拭目以待。气候变化仍是二十国集团议程中争议性较大的话题。印度等新兴经济体一向认为，二十国集团不应在解决气候变化问题上起主要作用，各国应将《联合国气候变化框架公约》平台作为主要的气候变化论坛。鉴于这些观点，二十国集团安塔利亚峰会不太可能在气候变化问题上发挥领导作用，各国更看重的是两周后在巴黎举行的气候会议。事实上，二十国集团各成员国未能在布里斯班峰会上就减排承诺的期限达成共识。未能达成共识这件事本身就很能说明问题。

如果巴黎气候会议的结果令人失望，二十国集团应采取积极行动，使公众确信至少在经济领域，通过多边途径应对重大挑战仍是可行的。这是一个很有挑战性的行动。作为二十国集团的主席国，中国很可能需要推动各成员国在充分发挥二十国集团的领导作用方面达成共识，以此来消除各国未能在气候变化问题上达成共识所产生的消极影响。二十国集团应在2016年峰会上确保在能源治理领域，将下列任务作为当前的工作重点：向低碳世界过渡，讨论贸易的“绿色”要求，促进气候融资项目，探讨在应对气候变化的研发活动中采取共同合作型解决方案是否可行等。尽管做到这些非常艰难，但中国别无选择。重要的是，二十国集团能够“填补空缺”，显示其在解决气候变化问题上所表现出的处理政治危机的领导能力。

（作者为澳大利亚罗伊国际政策研究所G20研究中心研究员、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员）