G20与全球贸易投资治理

孙振宇

G20峰会机制建立本身标志着发达国家单独左右全球经济治理重大问题的时代已告结束

2008年全球金融危机后形成的G20峰会机制，在全球经济治理中发挥了巨大作用，G20峰会在宏观经济和财政货币政策领域加强了国际宏观政策的协调，各国共同采取刺激经济的财政和货币政策，避免了全球经济进一步下滑，把世界经济从灾难性衰退的边缘拉了回来。G20峰会面临的一大挑战是：并非峰会上通过的重大决议都能得到有效落实。代表性不足本身已影响其权威性。一些重要成员又没有认真履行自己所做的承诺，使其权威性大打折扣。

二战以来美国处于主导地位

二战以来联合国和其他国际组织发展演变的历史清楚表明各个国际组织都是各成员为了本国的利益与诉求进行博弈的地方，归根到底关系到各国在提供国际公共产品问题上的权利与责任如何分配与承担的问题。由于各个国家经济发展阶段不同，面临的困难与挑战千差万别，各国在国际组织中的关注与诉求自然各不相同。尤其在发达国家与发展中国家之间的博弈往往充满戏剧性。

二战以来，美国作为政治经济军事超级大国在利用国际组织干预全球事务方面积累了丰富的经验，培养了一大批具有国际视野的人才，因此在全球经济治理方面长期处于主导地位。在利用现有国际组织达到其目的运转失灵的时候，尤其在出现全球性重大经济危机的时候，美国往往会甩开既有国际组织，另辟蹊径，寻求更有效的全球治理平台。2008年全球金融危机发生后，美国绕开联合国，推动建立G20峰会，就是一个典型案例。

当然，G20峰会机制的建立，同时也反应了世界政治经济格局从“一超独大”演变为“一超多强”的客观现实。尽管在G20峰会中，以美国为首的发达国家在很多议题上仍然具有主导权，但新兴经济体的话语权也明显提升。

G20峰会机制的独特性在于：它没有公约，没有宪章，没有常设秘书处，没有国际法人地位，它是由国家元首出席的会议，东道国对峰会议题设置与会议导向发挥着重要作用。G20峰会面临的一大挑战是：并非峰会上通过的重大决议都能得到有效落实。这不仅仅是因为世界上近200个国家，只有10%的国家领袖参与了决策，因此由于代表性不足而影响其权威性。另一方面，一些重要成员本身也不能认真履行自己所做的承诺。（例如由于美国国会的阻挠，IMF的改革至今没有得到落实。）这使其权威性大打折扣。

G20峰会机制建立本身标志着发达国家单独左右全球经济治理重大问题的时代已告结束。世界进入了一个全球经济治理主体多元化的时代，新兴经济体、尤其是金砖国家在全球经济治理中的影响力与话语权的提升有利于国际经济秩序朝着公平、公正、均衡、合理的方向发展。中国与金砖国家在全球经济治理中发挥更大作用至少需要三个前提条件：1. 强大的政治经济军事文化实力（包括硬实力与软实力）；2. 要占领道义制高点，要在国际事务中有担当，在遵守国际规则方面做出表率，这样才能争取更多的同盟军，避免陷入孤立无援的境地；3. 有强大的国内智库支撑。要有高素质的谈判专业人才，要出新思路，具备提出新议题的能力，能拿出具体方案；同时在国内经过实践证明是可行、可推广的经验和建议，才可能被其他成员接受。这三条我们都有差距，但都在努力缩小差距。

G20在全球经济治理中的作用

2008年全球金融危机后形成的G20峰会机制，在全球经济治理中发挥了巨大作用，大体可以分为两个阶段：

在第一阶段的前三次峰会（2008年11月的华盛顿峰会、2009年4月的伦敦峰会和同年9月的匹兹堡峰会）取得的成绩更大一些。在这个阶段二十国集团领袖全力以赴应对全球金融危机带来的挑战，强调各国在危机面前同舟共济，共同刺激经济恢复增长，加强各国金融监管，共同出资增加国际金融机构的救助资金，共同反对贸易保护主义。在伦敦峰会上，二十国集团领袖同意把IMF的可使用资金提高两倍达到7500亿美元。在匹兹堡峰会上，制定了“二十国集团强劲、可持续和平衡增长框架”，并在国际金融治理结构改革方面明确提出IMF和世界银行向发展中国家转移份额和投票权的目标。

这三次G20峰会在宏观经济和财政货币政策领域加强了国际宏观政策的协调，扩大了参与协调国家的范围，各国共同采取刺激经济的财政和货币政策，避免了全球经济进一步下滑，把世界经济从灾难性衰退的边缘拉了回来。通过大家的共同努力，在刺激世界经济、恢复增长、共度难关等方面，发挥了举足轻重的作用。

第二阶段是从2010年多伦多峰会到2013年的布里斯班峰会。在这个阶段，二十国集团领袖讨论的议题明显扩大，涉及财政、金融、经贸、结构改革、反腐、发展、能源安全、绿色增长等等诸多议题。峰会进程相对平稳，由于涉及各国国内经济改革与结构调整，各国之间的分歧更多地凸显出来，在重大议题上取得突破的机会也相应减少。当然也取得一定成绩：在2010年多伦多峰会上，面对欧债危机的挑战，峰会要求发达国家承诺在2013年前将财政赤字至少减半。在同年11月的首尔峰会上，首次把发展问题作为会议的主题。提出了在基础设施建设、人力资源开发等九个领域的跨年度行动计划。在2014年澳大利亚布里斯班峰会上，二十国集团领袖承诺到2018年实现全球经济额外增长两个百分点的具体目标。

在历次G20峰会上各国领袖均从发挥贸易对增长和就业的角度出发，呼吁各国努力推动自由贸易发展，尽快完成多哈回合谈判。尤其在2013年圣彼得堡峰会上，中国与其他新兴经济体一道推动在当年年底印尼巴厘岛举行的WTO贸易部长会上达成“早期收获”协议，为多哈回合谈判注入了新的动力。

建议2016年G20峰会鼓励成员全力为多哈回合谈判的结束投入必要的政治资源。把后巴厘多边谈判与信息技术协定（ITA）、服务贸易协定（TISA）、环境产品协定（EGA）等诸边谈判挂钩进行综合评估，争取达成比较平衡的谈判结果。同时推动TPP谈判与RCEP谈判内容的整合，汇聚到“亚太自贸区”FTAAP中去，最终回到WTO框架下，引领新的国际贸易规则的制定，达到双边与区域自贸区多边化的目的。在现有的几千个双边投资保护协定基础上，探讨商签国际多边投资协定的可能性。并为联合国下一步制定“后千年发展目标”提供领导人沟通平台。

（作者为中国前外经贸部副部长、中国驻WTO前大使）