行政问责的法治化建设

一、行政问责的理论基础

行政问责制，是一级政府、党委对现任该级政府、党委负责人、该级所属各工作部门和下级主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

以美国为代表的西方国家对问责制的研究主要集中在政治学和法学领域。例如：古德诺提出了责任政府理念和构建责任体制的设想。查尔斯·吉尔伯特论述了建立行政责任机制的两个层面和四种途径；罗斯和休斯等则从代议制角度揭示了问责制的内在逻辑，代议制民主就内含着政府与公民之间存在着委托责任关系这一价值理念，这一理念成为责任政府的制度基础。因此民主国家中问责制是对代议制的监督方式。[1]问责制思想也可以从马列主义中政治监督思想的中寻找到渊源，是中国化体现体现。论从何种角度论述，行政问责制度是政府机构权力和责任一致的合乎逻辑的延伸。2004年4月，《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。

二、我国行政问责的现状与缺陷

行政问责制度始于在2003年“非典”事件中，由于公共卫生安全事件而在我国大陆全面启动，全国将近1000名公职干部由于防治不力或者隐瞒疫情受到行政问责，这是新中国历史上首次在突发事件中大范围、连续的追究官员的行政责任。自此自后行政问责屡屡见诸报端，成为政府行政管理中不可或缺的管理方式之一。纵观行政问责在我国的适用情况，呈现出以下几个方面特征：

一是行政问责追究程度与社会舆论的关注度相关。行政问责多发生在重大责任事故领域、群体性事件、重大责任事故以及社会关注度高的事件中，也往往伴随着政府和地方党委的快速问责，就地任免等现象。甚至可以说行政问责成为解决政府信任危机、平息民愤的一种方式。对于行政问责的常态化缺乏。

二是以领导责任为主。在目前曝光的行政问责事件中，追责的多是相关领域的领导，在一些统计中对86起问责事件（案件）中，有大量因（主要或重要）“领导责任”而获责的，约31起，占36.05%。有的直接问责至市长、省长或者相关部委领导，对于领导责任追责的具体原因、工作疏忽程度以及与事故之间存在的因果关系等均没有明确界定。少数案件如2008年“三鹿奶粉”中也波及多层追责，但是对于责任追究的层次并没有明确的限制。

三是行政问责的事由多样化及程序不明确。在行政问责的事由中以群体性事件、重大责任事故为主，这类事件往往伴随着人员伤亡或者重大财产损失以及对社会秩序的破坏，但在一些工作落实中也存在问责现象，例如在一些新闻报道中提及洛阳市、安徽等级禁烧秸秆不力加强行政问责等，对于问责的事由和边界没有明确的界定。其次对于行政问责的主体也并不明确，甚至出现了多元化的趋势，2014年奉化市在浙江省率先成立了一个“行政执法问责中心”，主要职责就是受理、调查问责案件。最后问责的处理方式及问责后果也不明确，很多行政问责的领导官员在短时间内复出、复职，行政问责仅仅为时任领导避避风头，影响了问责的公信力。

三、行政问责法治化的建设路径

实践中，行政问责的标准不统一、事由多元化、程序不明确等多种乱象，根源于我国对行政问责缺乏统一的规定。目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例（试行）》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。其中《公务员法》属于真正意义上的法律，但仅仅有原则性规定，其它两种属于党的内部纪律规范，仅局限于党委内部追责。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》要求党委为决策失误负责，成为党内行政问责的一个重要的分水岭。在具体实践中2011北京市人民政府制定了《北京市行政问责办法》，成为行政机关问责的规范性文件，被称为弥补行政问责盲区，开启了政府问责的先例。但在行政问责的方面还需要进一步完善，让行政问责走出运动式执法，开启法治问责的规范化与常态化：

1.建立行政问责制的主体

根据行政问责的性质以及国家机关的分工职权，我国目前问责制度包括同体问责和异体问责。所谓同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。异体问责，主要是指人民代表大会、人民检察院对政府行政机关的监督问责。但在一些论述中认为，为了达到对行政权进行监控的目的，行政问责不限于行政机关内部的同体问责，还应包括社会团体、新闻媒体以及社会公众。社会舆论以及社会团体属于广义上的监督方式，但处于无序和容易引起的状态，常常表现为情绪化，既缺乏稳定性，也缺乏相应的问责执行主体，因此行政问责还应回归到国家权力问责的立足点。

行政问责中还存在着启动难的问题，因此需要在上述问责模式的基础上，设置明确的执行主体，设定行政问责委员会，根据行政问责的法定情形出现时即可启动，在两种问责机制的启动上，应该以同体问责为主，为先，异体问责的为辅助，为后，因为同体问责是行政机关内部追责，而异体问责多是根据之前调查的结果进行职务的任免，以及移送司法机关，追究相应的司法责任，应该根据行政机关的提议而启动。

2.行政问责制的法定化

中央关于行政问责制度的实践探索2003年5月12日，《公共卫生突发条例》明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循的原则和各项制度和措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任。2003年8月27日通过的《行政许可法》，规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任。但是对于行政问责的事由规定相对散乱，难以形成系统性规定，对于执法问责的适用也造成了一定困境，因此建议通过对行政问责的法典化或者统一规范性编纂，实现对行政问责事由法定化，既可以形成一定的威慑性力量，也可以防止对行政问责的随意扩大或者缩小，对人为的选择性执法进行隔断。“法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁；也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。”[2]

在客观方面，对于行政问责的情形可依照处罚的根据、区分承担责任的两种方式，分为决策责任和执行责任。在内部行政责任的追究中，根据“谁决策，谁负责”的原则，谁做出违法或不当决策谁就承担相应的行政责任。行政决策权实际上由具有决策权的个人即行政首长掌握，实行行政首长负责制，行政首长对自己主管的工作有完全决定权。[3]因此在具体问责事由上对于决策主体作出决策造成损害或者决策程序违法时候应承担相应的责任，这样也为了防止职位越高，责任越少的风险分配的不公平。因为行政首长本身作为法律或者行政授权的职务，行使权力行为本身具有一定的风险，这也是权力监督的应有之意。其次执行责任是在行政权力行使过程中造成损害的应承担的责任。各级地方政府政策执行责任主体的构成，既包括依据宪法和法律执行政策的各级政府和部门（它们构成了法人主体），也包括参与政策执行过程的国家公务人员。此外，随着政策执行主体的扩大，一些接受政府委托承担一定政策执行任务的非政府公共组织、私人组织以及个人都可以成为执行责任主体。一旦行使政策执行权，便具备了相应的责任能力并要承担相应的执行责任。但由于执行组织在法律上的执行行为是由其成员的职务行为构成的，所以当执行人员未严格依法执行职务从而导致执行违法，执行组织必须承担相应责任，执行人员作为自然人主体也要承担相应的责任。[4]

在主观方面，按照行政过错主义原则进行追责。对于行政问责事项必须是行政人员存在主观上的过错导致违法行为，具体表现为过失责任和故意责任。过失表现为疏于管理或者过于自信，轻信事故能够避免或者已经在控制范围之内，对于长期存在的隐患不予以关注或者治理；故意具有更大的恶性，表现为直接违反行政法律规定、违反行政决策的程序或者越权行为，收受贿赂等均反映出行为上的故意。如果行政人员造成损害不是出于故意和过失，而是由于意外事件或者不可抗力原因造成的，则不应该承担责任。

3.明确行政问责后处理方式和附属后果

对于行政问责的处理方式，2004年2月18日生效的《党内监督条例（试行）》中有了关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化和规范化。但是对于行政问责的体系化并未建立。

按照理论分析，行政问责的体系包括四个层面：一是承担道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律的责任，要向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在。[5]因此行政问责的处理后果上要明确，既包括向公众道歉，也可以根据情节进行行政处分，还可以根据情形进行引咎辞职、撤职、免职、责令辞职，视造成的危害后果进行司法责任追究。

参考文献：

[1]陈国权：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社2009年版，第9页。

[2][英]洛克：《政府论（下）》，第64页。

[3]卢剑峰：《行政决策法治化研究》，光明日报出版社2011年版，第196页。

[4]王国红：《地方政府政策执行中的问题与对策》，中共中央党校出版社2011年版，第158页。

[5]周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第38页。

作者简介：

姜道余，1964年生，男，扬州市委党校教师。