株洲市城乡居民最低生活保障情况分析

颜薇　　唐邵玲

摘 要 城乡居民最低生活保障制度一体化是从公平角度出发，维护民众享受社会救助的权利，是以人为本，落实科学发展观的重要途径。对株洲市城乡最低生活保障现状进行分析，利用R软件对株洲各区县城乡低保进行聚类分析并进行归类。针对每类的特点找出影响各区城乡低保待遇和政策差别的根源，发现不同的地区低保资金负担不均衡以及支付压力是造成各地区低保的关键因素。

关键词 最低生活保障制度；系统聚类；R软件；株洲市

中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1673-890X（2015）24-00-03

经过20多年的发展，低保制度为我国缓解贫困、维护稳定、促进社会公平发挥了巨大的作用。2014年，习近平同志提出“守住底线”的基本思想，要求必须牢牢守住保障困难群众基本生活和基本权益这一底线，帮助困难群众解决实际问题。

1 国内外最低生活保障制度研究现状

1.1 国内相关研究

学术界对城镇居民低保制度的研究相对来说比较成熟，洪大用[1]从7个方面概述了城市居民低保制度的特点。丁建定[2]从理论上探讨了建立合理的城市居民低保标准调整机制应该注意的3个方面。中国城市居民低保政策研究课[3]通过对辽宁省的个案研究发现目前实行的“差额补贴”的居民低保，实际上不具备养懒汉的物质基础的结论。

对农村最低生活保障研究已有十多年，张梓游[4]提出采用参与式贫富排序来确定乡村最贫困者。郭海青[5]提出以县为单位科学制定保障标准。马斌[6]认为，可以通过征收统一的社会保障税，以及建立低保基金会的方法来解决低保资金问题。

1.2 国外相关研究

国外对于低保的研究相对国内来说就比较早，英国1601年颁布的《伊丽莎白济贫法》是西方最早以法律的形式确定的社会救助措施。1962年美国学者迈克尔﹒哈林顿发表《另一个美国：美国的贫困》引起社会各界开始探讨如何解决美国的贫困问题。法国1998年建立了低保制度，自低保制度建立以来，低保覆盖的人数逐渐增加，而且领取低保的人口年龄日趋年轻化，妇女比例呈上升趋势。19世纪末，德国稗斯麦政府采取对低收入家庭的救助和特殊家庭的救助。

1.3 聚类分析

聚类分析算法的本质是希望计算机依据某种标准将对象自动分为不同的组，每个组中的对象彼此之间有相类似的属性或有近似关系，通过将总体中的个体分类发现数据中的结构，而与其它类中的个体相异，这样就可以对划分出来的每一类进行深入的分析从而概括出每一类的特点。

2 株洲市城乡居民最低生活保障现状

2.1 株洲城市居民低保制度现状分析

株洲市低保线经过几次调整后，城市居民低保线勉强维持城市贫困居民基本生活。截至2015年2月，株洲地区城市居民低保线涨幅最高为芦淞区，相比1997年增长了62.4%，增长幅度最小的攸县也高达45.1%。其中醴陵市的城市低保人数较多，保障金额也颇高，见表1。

表1 株洲地区城镇居民低保基本情况

地区 城市低保

人数/人 城市低保累

计支出/万元 城市人均低保

支出水平/元

荷塘区 4222 240 284.2

芦淞区 7346 469 318.9

石峰区 7437 459 308.5

天元区 3967 248 313.4

株洲县 5722 350 305.7

攸县 8735 382 218.4

茶陵县 10061 538 267.6

炎陵县 2130 116 272.8

醴陵市 20590 1107 268.9

资料来源：中华人民共和国民政部，2015年2月全国县以上低保情况。

2.2 株洲农村居民低保制度现状

随着株洲市经济的不断发展，全面实施农村低保的条件基本成熟。截至2014年10月，株洲市农村低保月保障12.8万人，其中茶陵县的农村低保人数较多，石峰区的农村居民低保的金额最高，见表2。

表2 株洲地区农村居民低保基本情况

地区 农村低保

人数/人 农村低保累

计支出/万元 农村人均低保

支出水平/元

荷塘区

芦淞区 1800

2752 60.0

84.6 166.6

153.7

石峰区 1298 47.4 182.6

天元区 2343 60.8 129.9

株洲县 13882 294.6 106

攸县 35488 826.0 116.4

茶陵县 35805 759.1 106.

炎陵县 10793 234.2 108.5

醴陵市 29288 628.4 107.3

资料来源：中华人民共和国民政部，2015年2月全国县以上低保情况。

3 株洲市城乡居民最低生活保障实施现状

株洲市正处于城乡二元经济结构向城乡一体化转型的过程中，其城乡居民低保的实施面临诸多困难。主要表现在各区县经济发展、人口结构、低保资金支出的不平衡。

3.1 各区县经济发展不平衡造成经济负担不均衡

选取地区生产总值、财政收入和支出3个指标的均值作为衡量一个地区低保的负担能力，从表3可以看出，负担能力较强的分别是醴陵市、石峰区、芦淞区和天元区，负担能力均在200亿元以上，负担能力较弱为炎陵县、株洲县，最低负担能力只有40亿元左右，相差5倍以上。具体到个别区县，醴陵市的负担能力达到440多亿元，而最弱的炎陵县负担能力只有40个亿，相差10倍。

3.2 各区县社会结构不平衡造成低保覆盖人数不均衡

作为城市核心区的石峰区、芦淞区、天元区人口密集且城镇化程度较高，经济发达，物价和城乡居民消费水平较高，其中城镇低保人数远多于农村，其中醴陵市最为县级市，由于醴陵市城镇经济发展较快，城市居民生活水平不断上升，对应的压力也相应增加，失业下岗人员也随之增加，城镇居民低保人数增加。而作为远郊区县的茶陵县、攸县农村面积广阔，城镇人口占总人口的10%～20%，城市与农村低保覆盖人数分布存在很大差异，其中攸县的城镇居民低保人数只有8 750人，而农村城乡居民低保人数却达到31 498人，农村低保人口占该区域低保人口的78.3%，农村低保人口是该区域城市低保人口的3.59倍。

3.3 各区县最低生活保障资金支出不平衡造成财政负担不均衡

城乡低保标准调整所增加的经费均由各个区县财政负担。根据表3，财政负担最重为株洲县，其城乡居民低保支出占地区财政收入的比重为0.664 9%、支出的比重为0.260 7%，财政负担较轻的天元区，其城乡居民最低生活保障支出占地区财政收入和支出的比重分别为0.007 7%和0.098%，株洲县的负担几乎是天元区的100倍。虽然同期，各个地区的保障金额都各有所不同，但都实现了和城乡居民低保标准的并轨。

4 株洲市各区县城乡居民低保情况的聚类

采用2013年株洲市9个区县的低保的统计数据，用R软件选取上述8个指标（表3）进行聚类分析，根据图形并结合各区县原始数据的特点，兼顾了样品间的特征差异性和共性，最终聚为4类。株洲市各区县最低生活保障情况聚类分析的实际意义如下。

4.1 第一类地区（荷塘区、芦淞区、石峰区和天元区）的经济分析

该4个地区生产总值均达到了170亿元以上，且皆属株洲市中心带，市区多种商业带动经济发展，城市人口多于农村，相应地城镇居民享受低保的人数也远多于农村。其中，荷塘区与石峰区出现财政赤字，显示出这2个地区虽然经济发达但支付低保的资金并不宽裕。而且这4个区的城乡居民低保人数都达到了1万以上，低保人数的压力仍然存在，由于低保资金是县级统筹，所以城乡低保资金支出占地区生产总值的比重、占财政收入的比重、占地区财政支出的比重反映了各个区县支付低保资金的压力，这4个区城乡低保资金的支出占地区生产总值的比例较小，3个指标均在0.011%左右，说明支付低保对这4个区的财政没有压力。

4.2 第二类地区（株洲县、炎陵县）的经济分析

株洲县、炎陵县地区生产总值稍低一些，因株洲县和炎陵县属于株洲市周边最近的区域，县城规模不大，城市人口相对比较小，但由于这两个城市没有大型工业支撑，县域的生产总值比较低，财政收入不够高，且两个区域都出现财政赤字，农村享受低保的人数多于城镇人口，城乡低保资金支出占比财政收入的比重也比较大，这反映了低保资金支付尚在财政可接受的范围内。

4.3 第三类地区（茶陵县）的经济分析

茶陵县是湖南省扶贫开发工作重点县，属于经济欠发达和贫困地区，该地区的财政收入不高，但该区县城乡居民低保人数却高达4万人，贫困地区的贫困人口数量反应地区与经济发达地区的人口数，所以可以得出结论，茶陵县的低保覆盖面比较大。其城乡低保资金支出占财政收入的比重高达1.14%，占地区财政支出的比重也是所有县区中比例最高的（0.38%），这反映了低保资金支付给当地财政带来较大的压力。

4.4 第四类地区（攸县、醴陵市）的经济分析

从单个县域来看，醴陵市、攸县多年来是湖南省的十强县。从表3可以看出，这2个区域的地区生产总值比较高，而且不难发现这两个区域有一个共同点：自然资源丰富，有较大面积的森林覆盖和较高经济价值的野生动物等等资源，且雨量充沛，水资源丰富，矿物质资源品种繁多，交通条件便利，有城市经济的辐射，且这2个区域的城市和农村的低保人数都比较多，但城乡居民低保资金占财政收入和支出的比重不大。

5 结论与建议

5.1 低保资金实行市级统筹，避免资金负担不均衡

株洲市低保资金是自给自足、没有接受中央财政补助。由财政统一负担保障资金，资金由市、区县分摊。根据表3所示，每个地区大体的比重0.2%～0.6%。但部分地区低保资金支出超出平均值较多。因此，市政府应该制订有差别的、合理的区县低保资金分摊比例。可以通过调查研究，设计一个能够对各区县地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系，然后用这个指标体系对各区县财政的支付能力进行评估。评估的结果作为低保资金分担依据。并通过试点，取得经验，订立不同的分担比例，充分发挥转移支付作用，加大对财政能力比较薄弱的区县的低保资金投入，并在一定时期内较为稳定地执行。

5.2 各类地区最低生活保障资金支付的压力不同

以各类地区城乡最低生活保障资金支出占地区生产总值的比重、占财政收入的比重和占地区财政支出的比重作为衡量各类地区支付低保资金的压力，经计算4类支付低保资金的财政压力大小是不同的，第一类地区的财政压力指数为0.186%；第二类地区的财政压力指数为0.263%；第三类地区的财政压力指数为0.528%；第四类地区的财政压力指数为0.234%。

可以看出，财政支付压力最小的并不是经济发达地区，而是第三类地区的远郊区县—茶陵县。财政压力最大的县需要政府从市级层面进行转移支付。同时，各个类别的财政压力指数不均衡，财政压力最大的区县是压力最小区县的3倍以上，急需政府解决因支付低保资金产生的压力。

5.3 株洲市各类区县低保资金负担不均衡的成因不同

从上述分析可以看出，各区县低保负担不均衡是由多种原因形成的，各地区的原因主要表现为：第一类地区人口较少，覆盖面比较窄；第二类人口较多，但相比生产能力较弱；第三类地区经济落后，贫困人口较多；第四类地区人口多，资金覆盖面广。需要针对不同原因解决不同类别区县低保实施中的问题。

参考文献

[1]洪大用.试论中国城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向[J].社会，2005（3）：53-54.

[2]丁建定.建立合理的城市居民低保标准调整机制的几个理论问题探讨[J].中南民族大学学报.2009（6）：117-121.

[3]中国城市居民最低生活保障政策研究课题组.中国城市低保政策评析——以辽宁省的个案研究为例[J].东岳论丛，2005（5）：5-36.

[4]张梓游.农民工权益保障的调查与思考[J].福建农业，2005（3）：4-5.

[5]郭海清.建立农村居民最低生活保障制度的最大难点与解决办法[J].经济师，2004（1）：199.

[6]马斌.农村居民最低生活保障制度的发展现状与对策[J].湖北社会科学，2002（6）：53-55.

（责任编辑：刘昀）