指定居所监视居住执行监督的问题与对策

沈嘉曦等

新《刑事诉讼法》第73条规定：“人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督”。依法加强对公安机关指定居所监视居住的决定和执行是否合法的监督，是检察机关尊重和保障人权的重要举措。监所检察部门应积极履行对指定居所监视居住活动实施检察监督的神圣职责，切实完成好这一法定职责，维护公民人权和司法公正。

一、指定居所监视居住执行检察监督的重要意义

（一）保证强制措施合法适用，落实人权保护

刑事强制措施是对人的基本权利限制最为严厉的措施之一，指定居所监视居住对人身自由的限制程度又甚于一般的监视居住和取保候审。检察机关监所检察部门依法对指定居所监视居住活动进行监督，可以有效保证国家法律法规在指定居所监视居住执行中的正确实施，确保指定居所监视居住这一刑事强制措施不被滥用，落实人权保护原则，维护司法人权。

（二）维护被监视居住人的合法权益

最高人民检察院领导曾指出：“指定居所监视居住执行监督的目的主要是保障被监视居住人的合法权益，而这正是监所检察部门的主要职责。”[1]人民检察院监所检察部门依法对指定居所监视居住活动进行监督，可以保证被指定居所监视居住的犯罪嫌疑人、被告人在被监视居住期间的合法权益不受损害。

（三）回应社会质疑和关切，维护司法形象

指定居所监视居住大多在嫌疑人“无固定住处”的情况下开展，但对“无固定住处”的解释存在随意性，指定居所监视居住可能会较多适用于未达刑拘、逮捕条件的嫌疑人[2]。指定居所监视居住因其没有类似于规范看守所侦查活动的规定，可能给刑讯逼供提供场所与条件[3]。检察机关对指定居所监视居住进行监督，能通过检察监督的权力控制，有效防止指定居所监视居住异化为变相羁押和为刑讯逼供提供合法场地，维护司法公平正义的正面形象。

二、当前指定居所监视居住执行监督工作中面临的困难和问题

（一）执行标准存在法律空白

从《刑事诉讼法》及其相关下位法的规定来看，指定居所监视居住并无明确的执行标准，导致检察监督缺乏针对性。一是法律法规对“指定的居所”定义不明，缺少统一的设计标准和安全要求，实践中，办案机关从办案安全及人员管理等方面考虑，往往会使用一些易监控及封闭性较强的场所作为指定居所，极易让指定居所监视居住成为变相羁押。二是对嫌疑人的人身自由被限制的“强制程度”没有明确说明，实践中可能会出现完全限制犯罪嫌疑人进行室内外自由活动、会见他人的做法。由于规定不明，即使发生变相羁押行为，监所检察部门在监督时也缺乏提出纠正意见的明确依据。

（二）指定居所监视居住检察监督的监督来源有限

根据《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，指定居所监视居住的决定部门、决定监督的部门、执行的部门、执行监督的部门分属不同的机关与部门，在指定居所监视居住案件发生后，机关及部门之间缺乏有效的信息沟通机制，且法律法规并未明确规定执行部门有向执行监督部门通报相关信息的义务，造成负责执行监督的监所检察部门在事前、事中、事后都无法及时全面地掌握指定居所监视居住的相关信息。如在开展执行监督前，监所检察部门获取指定居所监视居住的案件信息渠道不明；在开展执行监督时，因监所检察部门不常驻指定居所，执行部门又未建立信息通报机制，由此若出现犯罪嫌疑人临时被带离居住点、犯罪嫌疑人死亡重伤等情形时，监所检察部门无法及时获取相关信息；在指定居所监视居住期限届满时，执行机关如果不对监所检察机关提前进行通报，即使出现执行机关在时期届满前侵犯犯罪嫌疑人权益的情形，监所检察部门事后也较难进行监督取证。

（三）执行活动监督的工作机制不健全

在对指定居所监视居住执行活动监督的过程中，由于未出台相关细则，执行监督的内容及监督的方式都不明确，给实践带来较大困扰。《人民检察院刑事诉讼规则》第120条仅仅规定了五种执行机关的违法情形和两种监督程序，未作出细化规定，易致监督执行无从入手，且由于缺乏细化规定指导，具体操作过程中容易出现找不到问题或者“走过场”的情况。

（四）现有法律监督模式难以形成有效规制

现有的法律监督模式是在执行机关发生法律法规规定的违法情形时，执行监督机关提出纠正意见，而这一形式过于单一，不仅缺乏法律监督效力，也无法涵盖在执行过程中出现的其他违法问题。此外，根据现有规定，检察机关只对指定居所监视居住的决定和执行的合法性进行监督，忽略了对指定居所监视居住执行的必要性审查，可能导致执行机关滥用权力不当执行，损害被监视居住人的权益。

三、完善监所检察部门对指定居所监视居住执行检察的建议

（一）着力夯实指定居所监视居住执行监督基础

1.明确执行标准。有必要制定执行标准的相关细则，明确执行机关在执行过程中应遵守的规定：应对指定居所监视居住执行过程中涉及的居所的标准和选择、犯罪嫌疑人自由活动的权限、外出会见通信等审批流程、人员管理及配备、生活管理、安全防范、突发事件处置、违反规定的责任等做出明确规定。特别是在对“指定的居所”的选择上，要合理设计标准；在对犯罪嫌疑人人身自由的“强制程度”上，可通过制定细则细化犯罪嫌疑人在居所内的基本行动规范、列出除《刑事诉讼法》第75条规定的情形外犯罪嫌疑人不可为的“负面清单”、规范外出会见通信的审批制度等内容保障犯罪嫌疑人享有的合法权益，防止变相羁押的发生。

2.拓宽监督渠道。监所检察部门作为执行监督部门，其监督渠道应拓宽，通过建立内外部的联动机制全面掌握指定居所监视居住的案件信息。一是明确公安机关作为执行机关的信息通报义务。确定公安机关信息通报义务，明确责任主体，便于畅通通报渠道；二是加强与检察院内部其他部门的联动，确立监所检察部门在案件系统内对指定居所监视居住信息的查询权限及对相关案卷材料的查阅权限，以便全面、准确、及时地掌握犯罪嫌疑人的信息；三是建立与律师的信息交流机制。律师通过与被监视居住人会见谈话，能够了解指定居所监视居住中的第一手信息。通过建立与律师的信息交流机制，有利于及时发现指定居所监视居住执行活动中出现的违法违规问题。

（二）建立完善指定居所监视居住执行工作机制

1.细化监督内容。首先，在对犯罪嫌疑人的监督考察活动方面，监所检察机关需要监督的主要有相关法律手续是否完备、是否履行职责采取电子监控及不定期检查等监视方法对被指定居所监视居住人进行监督管理、是否按照规定对被处于侦查期间的被指定居所监视居住人的通信进行监控管理等方面。其次，在执行监管活动方面，需要监督的除刑事诉讼规则规定的四项违法情形外，还应包括指定居所监视居住执行的场所及设施是否符合法律规定，是否及时转达被监视居住人要求委托辩护人要求，是否要求被监视居住人支付费用，解除指定居所监视居住的决定是否得到及时执行，被指定居所监视居住人的期限有无超过法定期限，是否有执行人员侵犯犯罪嫌疑人其他合法权益的情形。

2.拓展监督方式。在监督方式没有明确规定的情况下，监所检察部门可以通过探索定期与不定期的现场巡察相结合、谈话教育等方式进行监督。在现场巡察的人员和巡察频率方面，现场巡察应由两名以上监所检察人员实施，每周现场巡察应不少于一次，以确保及时发现违法情形。在现场巡察后，应及时填写巡检台账。现场巡察应采用多种检察方法，包括查看监控录像及日常管理的相关记录等材料，实地检查指定居所监视居住场所的监视管理措施、生活休息保障、安全卫生设施等相关情况；向办案部门工作人员、执行监视民警和其他相关人员了解、核实执行监视活动的情况；向被监视居住人了解、核对相关情况、开展谈话教育活动等几项基本内容。

（三）全面保障指定居所监视居住执行监督效果

1.明确追责制度。现行法律只规定了在执行监督过程中监所检察部门发现违法问题可以通过提出纠正意见的方式进行纠正，适用范围较窄，有必要借鉴监所检察在日常监督程序中的做法，实行“递进检察纠正程序”。具体而言，在发现轻微违法情况时，监所检察部门工作人员可以当场提出口头纠正意见。若经口头纠正后再次发生同一类型轻微违法问题的，可以“递进”为制发《监所检察建议书》。若制发《监所检察建议书》，执行机关不纠正违法行为且不说明理由的，或者发现严重违法情况，应当进一步“递进”，及时制发《纠正违法通知书》；制发《纠正违法通知书》后，执行机关未纠正或回复意见的，应及时上报上一级人民检察院，由上一级人民检察院向执行机关的上级机关进行沟通。

2.完善救济制度。首先，应完善检察机关控告申诉机制，加大宣传力度，使指定居所监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人了解其享有的控告申诉权利，当发现违法行为时及时向检察机关提出申诉。其次，强化人民监督员等外部监督。可以修改《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，规定人民监督员在指定居所监视居住中的监督作用，通过采取定期与不定期监督相结合的方式，对指定居所监视居住案件进行监督，提升执法公信力。其三，完善国家赔偿法，建立相关国家赔偿制度，将指定居所监视居住中出现的执行违法行为造成侵权后果的、超期监视居住等侵权情况纳入国家赔偿范围。将相关人员受损的合法权益通过国家赔偿程序予以救济。

3.尝试开展必要性审查。尝试探索对所有指定居所监视居住开展必要性审查工作是一种必要的自我完善。指定居所监视居住法定最长期限为六个月，且无须延长期限审批手续，易造成侦查机关懈怠，不及时尽快完成侦查工作，造成被监视居住人的人身自由长期被限制。对指定居所监视居住开展必要性审查工作，为被监视居住人提供了一个新的救济渠道，利于提高刑事司法的人权保障水平。

在尝试开展必要性审查过程中，可以参照羁押必要性审查的方式，“依职权”或“依申请”开展审查，即检察机关主动发起指定监视居住必要性审查，或是依照犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人申请进行审查。在审查过程中，可以通过审查有关人员提供的不需要继续监视居住的证据或其他材料、调取案件材料、听取办案机关、被监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的意见等方式进行必要性审查，必要时可以采取听证形式进行审查。经审查认为没有必要继续指定居所监视居住或者案件已经办结的，应当解除指定居所监视居住或者变更强制措施；经审查认为需要继续指定居所监视居住的，应当书面答复申请人并说明理由。

注释：

[1]袁其国：《刑事诉讼规则在监所检察工作中的理解与适用》，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。

[2]佘景妮：《检察机关对公安机关监视居住的监督问题探究》，载《法制与社会》2012年8月（上）。

[3]卞增智：《初探对指定居所监视居住执行的检察监督内容》，载《法制与经济》2013年第5期。