“整体评估”：商务促进资金绩效评价趋势——服务外包专项资金绩效评价改革路径探索

张忠民

（山东济南市商务局）

一、绩效评价“倒逼”服务外包政策转型

中国服务外包财政扶持已走过相当长的一段路程,从最早的房租补贴到现在的公共服务平台扶持,服务外包政策某种程度上代表当今中国财政扶持政策水平。不可置疑，中国服务外包政策对外包产业的扶持作用明显，从2007年中央财政设立服务外包发展专项资金以来，重点支持示范城市开展服务外包人才培训、增强外包企业业务承接能力、扶持服务外包示范区建设。7年来，中央财政累计安排并拨付专项资金达31.5亿元。2008年至2012年，中国服务外包企业承接离岸服务外包执行额由46.9亿美元增长至336.4亿美元，年均增幅超过60%，跃升为全球第二大服务外包接包国，仅次于印度。服务外包企业数量由3 302家增至21 159家，增长5倍多，吸纳从业人员数量由52.7万人增长至428.9万人。这其中财政专项资金持续大量的投入无疑起到至关重要的作用。

2007年至今，经历一段高速发展和扩展后，中国服务外包企业同扶持政策一样面临战略调整。2013年，中国服务外包行业经历了20年来最大的变故，在美国上市的9家服务外包企业全部从美股市场退市，这个震荡带给了业内人士深重的思考。十年前，中国服务外包企业规模在三五百人的时候，印度企业规模6 000~10 000人。目前中国最大的服务外包企业突破万人的时候，印度第一梯队服务外包企业规模约为15万~20万人。2011到2012年，印度在美国上市的服务外包企业（Infosys、Wipro）年度收入规模均大于70亿美元，净利润率在10%~30%之间，人均年销售收入在4万~6万美元之间。2011~2012年，中国在美国上市的服务外包企业（宇信易诚、柯莱特、软通动力、文思海辉）年度收入规模均小于4亿美元，利润率在10%以下，人均年销售收入大约在1万~3万美元之间。

商务促进资金的大量投入投得准不准、值不值?这是商务专项资金绩效评价面临的最紧迫、最复杂,也是最重要的问题。长期以来，在专项资金支出管理上，资金投放前没有实行绩效预算，项目完成后也不进行绩效评价,预算编制带有较强的随意性。预算分配往往是按基数、按增长率来安排资金支出，而很少考虑财政资金支出的社会效益和经济效益。开展服务外包绩效评价势在必行，绩效评价有利于增强促进资金的规范性、分配的科学性，提升专项资金的使用效益。

二、国外财政专项资金绩效评价特点

（一）美国绩效评价具有明显的法制化特征

进入21世纪,西方政府较为普遍建立起整体性的绩效管理,英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国形成了整体性绩效评价的框架。美国的政府绩效评价具有明显的法制化特征，相关的法律制度不仅包括《政府绩效与结果法案》、《联邦采购简化法案》、《项目评级工具》，也包括州与地方政府的一些绩效评价的立法。美国联邦政府高度重视绩效评估,建立了从项目评估、部门评估到跨部门评估等比较完善的绩效评估层级体系。上层对部门绩效目标及评价方式全程控制，自上而下串联统一部门绩效目标，形成以结果为导向的跨部门的目标体系。

（二）英国绩效评价形成成熟的“七步走”流程

政府绩效预算最早由英、美开始，90年代西方国家在预算管理方面纷纷实施绩效预算，如加拿大、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、荷兰、澳大利亚等国得到推广，绩效预算成为各国政府预算改革的发展趋势。英国绩效预算发展形成了相对成熟的“七步走”流程。即设立绩效目标、分配预算资金、预算绩效监督、二次提交绩效报告、绩效审计、使用绩效信息。在英国，战略目标、绩效目标和具体的绩效指标在政府与各部门签订的公共服务协议中明确规定。各政府部门在获得预算资金的同时也签订各自的协议PSA，明确规定部门用这些资源要落实协议中规定的绩效结果。为了便于权力机构和政府领导阶层和公众及时了解各部门完成绩效任务的进展情况，政府部门每年两次向议会提交绩效报告，权力机构通过审计机构提交的绩效报告加强对政府的监控，同时绩效报告也为未来政府部门预算决策，提供参考依据。

（三）中介机构是绩效评价的巨大力量

20世纪90年代以来，世界各国政府绩效评价主体的选择呈现多元化的趋势。美国为了克服单一的考评机构带来的诸多缺陷,形成了三个层次的评价机构:一是上级机关;二是政府自身;三是民间机构。美国上级评估机构主要有联邦人事总署、联邦审计总署。美国民间机构对政府的绩效评估是推动政府绩效评估的巨大力量。美国中介评价组织的发展大致经历四个阶段。辅助企业建立阶段、服务功能系统化阶段、企业化运行阶段、集成产业化阶段。民间评估机构每年对各州、市政府进行绩效评估，并发布评估报告。顾客服务至上原则，美国公民可以直接参与政府绩效评价。国外政府在政府绩效评价发展进程中，对政府的信息化建设投入了大量人力、物力和财力，特别是美国，它以自己先进的信息技术为支撑，运用现代化的信息设备，大大提高了其信息技术应用和信息传递网络化的快捷程度，使绩效评估中信息反馈和信息处理的及时性大为改善。

（四）建立全国统一的绩效评价指标体系

建立全国统一的督导评价标准和评价指标体系是英国加强对政府资金监控的重要策略,全面绩效考核由国家审计署具体负责。国家审计署根据法律法规以及中央政府对地方政府的具体要求，提出地方政府绩效考核的框架结构和基本方案，并及时向地方政府和社会公布。英国通过对地方政府进行全面绩效考核，极大地调动了地方政府提升管理水平、提高服务质量的积极性和创造性。同时，也加强了中央政府对地方政府的宏观调控，保证了中央的重大政策在地方的执行和落实。考核制度具有“六大”特点：一是全面绩效考核由独立的、权威的部门来执行；二是地方政府全面绩效考核是一个开放式的、公开透明的体系；三是注重考核结果的追踪检查，督促地方政府落实整改建议；四是注重考核地方政府的可持续发展战略及其执行情况；五是严格考核地方政府提供公共服务的水平和能力；六是通过特殊的激励机制最大限度地发挥绩效考核的效果。

图1 各县（市）区绩效综合评价结果

图2 项目单位服务外包专项奖金项目综合评价结果

三、济南的实践

济南市对服务外包绩效评价进行了大胆推进和尝试。为充分发挥商务促进资金的引导作用，规范资金使用，建立科学、有序的绩效评价体系，根据《市服务外包专项资金使用管理办法》和《市服务外包专项资金绩效评价实施意见》，济南市商务局委托中介机构，于2013年12月至2014年1月对2012年度市服务外包专项资金进行了绩效评价。评价分自评和复评两个阶段进行。截至2013年12月31日，获得2012年服务外包专项资金的企业和单位中有127家上报自评报告和自评表。根据“按不低于上年专项资金总数的40%、业务类项目总数的30%随机抽评、复评”的要求，最终确定抽查49家企业单位，占总单位个数的37.12%；抽查资金占市级补助资金总额的72.43%；抽查培训机构8家、公共技术服务平台建设单位6家、服务外包企业35家；同时对8个县市区商务局进行了绩效评价，评价结果见图1、图2。服务外包专项资金绩效评价分为管理绩效和重点项目使用绩效两个层次，评价指标分为“管理工作绩效评价指标”和“项目绩效评价参考指标”两类。管理工作绩效评价指标包括组织管理、资金管理、监督管理、项目绩效、信息宣传五个方面的10项指标。项目绩效评价参考指标包括项目组织、项目实施、资金使用、档案管理、实施效果等四个方面的11项指标。实施效果包括经济、社会、生态和加分项等相关指标。（详见表1）

四、问题及建议

（一）绩效评价过程中暴露的问题

1.碎片化评估暴露致命缺陷

现在中央和省级财政扶持资金采用了切块因素方法,这种方式应该建立在地方完善绩效评估机制之上。但是目前地方政府绩效评估既缺乏有关法律的指导，又处于“各自为战”的状态，“碎片化”的创新试验模式日益暴露出其固有的弊端,地方实际评估过程中,缺乏全国统一评估标准、评估的内容和评估指标根据政府部门本身需要而定，地方绩效评估始终处于低层面被动应付状态。地方财政绩效评估仅限于对某个专项资金的评估,没有任何整体推进的计划，制度创新，制度建设缓慢。

表1 服务外包产业发展专项资金项目绩效评价计分标准

2.绩效评价机构是最大盲区

评估主体的选择，直接关系着评价结果的有效性，是绩效评估的首要环节。地方绩效评价面临的最大苦恼是寻找不到能胜任政府绩效评估服务的专业中介机构，若政府面对的专业评估主体长期缺位，这种政府主导的单向自身评估就会导致绩效评估的扭曲。绩效评估的不连续性以及第三方绩效评估服务组织参与的间断性，使中介评估很难对政府绩效做出持续、理性、科学的评价。

3.评估技术和指标体系滞后

现阶段的绩效评价在很大范围内局限于对传统财务数据的考评，重视传统静态财务指标，用传统行政管理学的“效率”作为标准，衡量缺陷日益凸显。这种效率理论侧重于资金扶持的成效,而不注重管理的结果与影响,具有十分明显的纯经济性和数量化倾向。从目前各地实践看，绩效评价指标体系过多，指标的繁杂造成指标划分不明确，执行难度较大，评价之前未充分考虑到指标信息获取的技术上的可能性，导致实际评估操作从经济效益、生态效益、社会效益三个方面存在大量指标无法具体量化问题，绩效评价具有一定的局限性，难以反映全面的绩效情况。

4.绩效评价结果束之高阁

绩效评价结果的合理运用是财政绩效工作的核心和归宿,更是绩效预算和事后绩效评价的有机结合点。现阶段地方绩效评价结果应用的意识淡薄，政府绩效评价可信度低，结果运用范围狭窄，运用方式简单化，绩效评估结果与预算挂钩在使用频率和使用权重上很低，绩效评价结果有效运用缺乏配套的保障措施。许多政府所实施的绩效评估往往在得到评价结果后被束之高阁,对评估结果不进行反馈又不采取有效措施加以运用。

（二）建议

1.推进“整体评估”体系的建立

财政资金绩效评估作为预算管理制度创新的突破口，越来越受到政府重视，“整体评估”意味着一种区别“碎片化”绩效评估模式，即财政资金评估自上而下形成统一的绩效评价制度体系,通过立法统一绩效标准和指标体系,建立绩效评估的制度框架，成立专门负责推行政府绩效评估的咨询协调机构，从顶层设计和整体建构出发,合力推进绩效评价由局部性向整体、由分散性向协调性转变。在绩效评估顶层制度设计中，配套制度、评估机构、标准化指标体系与评估技术等四个方面是实施评估的核心要素。

2.设立绩效评估机构扶持专项资金

英国国家审计署绩效审计平均每年能产生4亿英镑的效益，每花费1英镑的审计成本，将会直接给社会带来8英镑的节约。国内迫切需要培植一批具有较大规模、较强实力、较高执业水平，能满足国内绩效评估需求，并能参与国际竞争的绩效评估机构。政府必须采取必要的措施与政策，设立专项扶持资金，加大财税政策支持力度，建立全国性、区域性和专业性的层级评估机构。积极探索与境外评估机构合作等多种方式，大力引进国外绩效评估机构,探索整体委托建设与运营方式，积极培育，逐步形成专业化、社会化、网络化的绩效评估服务体系。

3.构建多层次、立体化评价指标体系

绩效考核指标体系的设计是绩效考核中的难点和关键问题,指标体系的有效性和可操作性关系整个绩效考核的成败。传统的、单一的成本、效率、产出等指标已经难以反映出绩效状况。综合性的绩效评价体系具有多重的价值标准、多向的维度，地方政府资金绩效评估指标体系设置重点包括四个维度及其细化内容；经济发展维度、社会发展维度、资源与环境维度、行政效果维度。建立统一的政府绩效评估指标和评估标准，科学地设定考核评价指标，评价指标体系要具备科学性、系统性、通用可比性、实用性、目标导向性五大特点。根据绩效评估结果，及时调整和优化预算支出的方向和结构,合理配置资源,提高财政资金的使用效益和效率。

4.建立“以结果为导向”预算模式

政府绩效评估结果的运用是促进政府绩效评估功能发挥的重要环节,将专项资金绩效评估结果作为编制和安排年度预算的重要依据之一，推动绩效评估与预算的融合。绩效预算的核心特征是在绩效信息与预算决策之间建立起某种联系,实现绩效评价结果的有效运用,形成一个密闭的、涵盖资金支出全过程的“绩效预算分配——使用结果评价——下年度绩效预算分配”的绩效预算约束环,使绩效管理贯穿专项支出领域和分配领域。通过完善的评级,建立绩效评价结果与资金分配相结合的激励约束机制。

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