国内创新集群政策梳理及对广东的启示

廖晓东++陈丽佳

摘 要：创新集群政策是政府引导、激励创新集群发展的重要手段。从国家的创新集群政策出发，比较分析了北京中关村示范区、上海张江区示范区和江苏省苏南自主创新示范区创新集群发展的政策，总结出了在3个示范区中先行先试的试点政策。全面梳理广东省推动创新型产业集群、高新区发展的政策措施，结合广东省的实际经济和创新情况，提出了积极调整政府的职能和定位，充分发挥政府的引导和服务作用；完善创新集群发展政策环境，形成错位发展、各具特色、优势突出的格局；整顿市场秩序，完善开发机制，确保市场公平竞争等建议。

关键词：创新集群；政策演进；高新区；广东省

中图分类号：F062.9 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.18.001

1999年，经济合作与发展组织（OECD）在《集群：促进创新之动力》中正式提出了“创新集群”的概念，之后不少学者对创新集群的网络、形成、演化等各项内容进行了详细的研究，逐渐形成了创新集群的理论体系，其中也包括对创新集群政策的研究。政策即政策性文件，虽然它不属于法律范畴，但是，政策是国家领导机关为了达到奋斗目标而制订的、在一定时期内应完成的任务和需要遵循的行动原则的文件，它不同于规范性文件及其他行政管理类公文。作为政府调控的重要工具，政策可以对创新集群的发展起到引导、激励等作用。创新集群的演化和发展离不开一个完整的政策体系。本文尝试从国家和省市的层面入手，系统地梳理了国内近年促进创新集群发展方面的政策，分析了当前广东省创新集群的政策体系，并有针对性地提出重点的政策建议。

1 国家层面创新集群政策概况

近年来，为了推动创新集群的形成和发展，我国相继出台了一系列支持高新区创新发展的政策文件，为高新区发展成为成熟的创新集群提供了良好的政策环境。国家科技部和发展改革委是国家相关政策的主要制订主体，主要从创新创业环境优化、税收金融优惠、支持创新载体发展建设等方面制订政策，进而推动高新区的创新发展。在2011年出台的《创新型产业集群建设工程实施方案（试行）》中，明确了创新型产业集群的定义，即“围绕战略性新兴产业，通过制度建设和机制创新，以科技资源带动各种生产要素和创新资源集聚，形成以科技型中小企业、高新技术企业和创新人才为主体，以知识或技术密集型产品为主要内容，以创新组织网络、商业模式和创新文化为依托的产业集群”。这是推进区域创新的重要途径。该实施方案的出台为我国建设创新型产业集群的具体工作指明了方向，明确了以国家高新区为重点实施集群的建设工程。

2013年，科技部和发展改革委印发《“十二五”国家重大创新基地建设规划》（国科发计〔2013〕381号），在分析国际形势和国家经济建设状况的基础上，提出了依托现有各类创新载体建设具有四大功能的国家重大创新基地。建设国家重大创新基地有利于改变我国科技资源分散的局面，进一步发挥创新链上各类创新载体的整体优势，围绕国家重大的科技创新任务，开展紧密的、实质性的合作创新。国家重大创新基地的建设实际上是对现有各类创新载体的整合和优化，创新现有的体制机制，促进现有创新载体的开放共享和协同创新，推动创新集群的形成和演化。

2 北京、上海、江苏等省市创新集群政策梳理

除了国家政策外，各省和直辖市为了推动区域内产业集群向高端创新集群转化，同样出台了一系列促进创新集群形成与发展的政策文件。2009年以来，有7个省市先后获批建设国家自主创新示范区。国家自主创新示范区是指经中华人民共和国国务院批准，在推进自主创新和高技术产业发展方面先行先试、探索经验、做出示范的区域。在创新政策方面，国家自主创新示范区同样起到了先行先试的示范性作用。截至目前，广东省仍未建设国家自主创新示范区。总结、分析建有国家自主创新示范区省市的相关经验，对促进广东省创新集群建设有借鉴意义。下面重点介绍了北京市中关村、上海市张江示范区、江苏省苏南国家自主创新示范区在创新集群建设和科技创新发展方面起到推动作用的相关政策文件。

2.1 北京市中关村国家自主创新示范区

2009年，国务院批复同意中关村科技园区建设国家自主创新示范区。2011-02，国家发展改革委根据国务院的批复文件印发了《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要（2011—2020年）》（发改高技〔2011〕367号）。2011-03，在全国人大审议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，明确提出了要将北京中关村逐步建设为具有全球影响力的科技创新中心。为了实现建设目标，发挥其在推进创新型国家建设、探索中国特色自主创新道路中的示范作用，中关村在体制机制创新方面先行先试，开展了“1+6”政策和“新四条”政策的试点，并逐步将其推广到其他省市和全国范围内。2014年，“京校十条”发布后，中关村示范区在政策创新方面又迎来了新一轮的突破。除了上述政策外，北京市政府为促进人才引进、融资租赁等方面的发展也出台了相关的政策文件。在推动中关村发展，加快北京市创新集群形成、发展建设方面，北京市政府不遗余力，在政策试点先行先试，为其他省市作出了好的示范和引领。

2.2 上海张江国家自主创新示范区

2011年，上海市张江示范区获批成为国家自主创新示范区。在中央各部委大力指导、市委和市政府的正确领导下，上海市张江示范区在创新政策环境的优化、创新政策体系的建设和创新政策的落实与推进上都有了新进展和新突破。在张江示范区获批为国家自主创新示范区之前，上海市政府就出台了一系列推动创新集群形成和发展的政策文件。在国家规划纲要的指导下，2006-01，上海市政府出台了《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（沪府〔2006〕1号），并在2006-05颁布了若干配套政策（沪府发〔2006〕12号），共36条，从政府科技投入和管理、企业资助创新能力、产学研创新合力、高新技术成果转化、引进消化吸收再创新、政府采购力度、投融资环境、知识产权的创造运用和保护、人才队伍建设、推进落实机制等10方面入手，初步构建了上海科技创新政策框架体系，聚焦于增加创新要素投入、提高创新活动效率、促进创新价值实现等3个主要环节。“36条”的出台为上海市营造了良好的创新创业环境，并为相关事业的发展提供了重要的政策支持。

2012-04，上海市政府印发了《上海市科学和技术发展“十二五”规划》（沪府发〔2012〕39号），其中明确了“十二五”期间上海科技创新工作将组织实施的“四大工程”。2012-06，上海市人民代表大会常务委员会通过并施行《关于促进创新驱动、转型发展的决定》，进一步明确了上海市坚持创新驱动、转型发展的总方针。围绕发展规划纲要和沪府发〔2006〕12号文件，上海市陆续出台了科技创新政策，围绕科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、技术转移与成果转化、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台等方面的政策文件，完善和修正了政策体系，进一步优化创新集群的内部与外部发展环境。

2.3 江苏省苏南国家自主创新示范区

2014-11-03，国务院正式批复同意支持南京、苏州、无锡、常州、昆山、江阴、武进和镇江等8个高新技术产业开发区和苏州工业园区的建设，并将其称为“苏南国家自主创新示范区”。至此，它成为了中国首个以城市群为基本单元的国家自主创新示范区。它并不是以一个城市或一个国家高新区为主体，而是由9个国家高新区组成的。其中，南京、无锡、常州、苏州和镇江5个城市为国家创新型试点城市。

在国务院的批复中，同意苏南国家自主创新示范区参照执行《国务院关于同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区的批复》（国函〔2009〕28号）中确定支持中关村科技园区的各项政策和配套措施。同时，支持苏南国家自主创新示范区结合自身特点，在深化科技体制改革、建设新型科研机构、科技资源开放共享、区域协同创新等方面进行积极探索。在苏南示范区成立之前，江苏省就已经进行过了一系列促进科技创新、推动创新集群发展的政策探索，包括2006年出台的《关于鼓励和促进科技创新创业若干政策的通知》（苏政发〔2006〕53号）和2012年出台的《江苏省科学技术厅、江苏省教育厅、中共南京市委、南京市人民政府关于印发深化南京国家科技体制、综合改革试点城市建设、打造中国人才与创业创新名称的若干政策措施的通知（宁委发〔2012〕9号）》。前者简称“50条政策”，按照解放思想、加大力度的要求，全面鼓励和促进江苏省科技创新创业活动，突出以企业为主体，集中政策资源促进企业成为技术创新的主体；注重实际、突出操作性，制订的政策措施力求简明扼要、直接面向企业、减少中间环节、利于实际操作执行；在突出重点的基础上，力求更系统、更全面，包括对科技创新创业所涉及的制度环境、载体平台、资金投入、成果转化、知识产权和人才队伍等相关环节综合予以扶持，进而全面推进全省科技创新创业。后者简称“南京科技9条”，它进一步构建完善区域协同创新机制、推动产学研深度合作、加快南京科技教育人才文化资源优势向经济发展优势的转化。

3 广东省发展创新集群的政策实践

近年来，广东省致力于推动省内高新区、创新型产业集群、创新型专业镇的发展，省、市、园区方面出台了各类政策，力求推动这些创新载体的健康、快速发展和转型升级，利用政策引导产业集群走向高端。针对不同的创新载体，省政府出台和修订的政策文件内容各有侧重。针对创新产业集群发展的政策主要是围绕提高自主创新能力、产业体系建设、产业升级等展开的，具体如表1所示。

针对高新区的创新发展，主要围绕高新区的自主创新能力、“二次创业”、差异化发展等问题展开，具体内容如表2所示。由于广东区域经济社会发展极不平衡，各地市在资源、环境和经济发展水平上参差不齐，各高新区发展起点不一，导致广东高新区发展很不平衡。针对这一情况，省政府在不同的政策文件中先后提出区别发展，为不同地域的高新区设定不同的发展目标和任务，进而推动创新集群的形成和演化发展。

4 小结与启示

目前，广东省政府针对创新型产业集群、高新区和创新型专业镇都制定了一系列具体的创新集群政策，以扶持这三类重要创新载体的发展，从不同的方面推动广东省创新集群的形成、演化和发展。但是，在借鉴北京市、上海市和江苏省推动创新集群发展的相关政策经验时，也应看到我省与这3个省市在高新区发展上存在的差异，其政府职能已经有所转变，在国家自主创新示范区内先行先试的政策未必适合直接用于目前广东省内所有的高新区。

4.1 积极调整政府职能和定位

在推进创新集群的发展上，广东省不能简单借鉴其他省市的经验，应针对不同的高新区发展状况，积极调整政府的职能和定位，充分发挥政府的引导和服务作用。同时，广东省在发展创新集群时，应利用好创新型专业镇的独特优势。在制订创新集群政策时，要梳理清楚创新集群、创新型产业集群、高新区、专业镇之间的关系，根据不同地区创新型产业集群、高新区和创新型专业镇的发展差异，给予不同的政策支持，促进不同创新载体间的开放共享、协同创新发展，共同向更高层次的创新集群演化。

4.2 完善创新集群发展政策环境

针对仍处于初创阶段的创新集群载体，政府除了要采取相应的政策措施外，还要建设园区的基础设施和配套设施，重视创新资源的整合、科技创新平台建设的完善和产业生态环境的优化，并给予它们充足的资金支持，扶持支柱企业、支柱产业，主动指导集群、园区内的产业特色，避免高新区间产业重复发展，形成错位发展、各具特色、优势突出的发展格局。

4.3 整顿市场秩序，完善开发机制

针对处于快速发展期或发展较为成熟的创新集群载体，各级政府应从企业直接管理者的角色中淡化出来，做好集群发展的服务者和促进者，整顿市场秩序，完善开发机制，以确保市场的公平竞争。另外，要对高新区进行简政放权，重新审视其支持性政策的审批流程，提高政府各部门工作的信息化管理水平，减少纸质报送和多轮审批手续，逐步构建自动生成、自动划拨的审批办理系统。

参考文献

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作者简介：廖晓东（1987—），男，福建安溪人，助理研究员，经济学硕士，主要从事科技战略方面的研究。陈丽佳（1973—），女，广东潮州人，研究员，主要从事科技战略方面的研究。

〔编辑：白洁〕

Domestic Innovation Cluster Policy and Its Enlightenment to Guangdong Province

Liao Xiaodong， Chen Lijia

Abstract： The innovation cluster policy is an important means for the government to guide and encourage the development of innovation clusters. From the national innovation cluster policy of policy of Beijing Zhongguancun Demonstration Zone， Shanghai Zhangjiang Zone Demonstration Zone in and Jiangsu Province Sunan Independent Innovation Demonstration Zone development of innovative clusters are compared and analyzed and summed up in three demonstration zone pilot policies. Comprehensively combing the policies and measures to promote innovative industrial clusters and high-tech zones in Guangdong Province， combined with the actual economic and innovative situation in Guangdong Province， this paper puts forward to actively adjust the government's functions and positioning， give full play to the government's guidance and service role， improve the innovation cluster development policy environment， form the pattern of dislocation development， distinctive advantages， improve the market order， improve the development mechanism， to ensure fair competition and so on.

Key words： innovation cluster； policy evolution； high tech zone； Guangdong Province