“党纪严于国法”的法理正当性

王建华

治 国必先治党，治党务必从严。党的十八届四中全会《决定》指出：“党规党纪严于国家法律。”2015年10月，中共中央在印发《纪律处分条例》的通知中指出：“要把严守政治纪律和政治规矩永远排在首要位置，通过严肃政治纪律和政治规矩带动其他纪律严起来。”

显然，在一党执政的条件下，欲改善中国的政治生态，就必须坚持从严治党，用严于国家法律的党纪，特别是政治和组织纪律，来强化“用权必守规，违规必问责，问责必落实”的制度执行力。

符合规范政党活动的客观规律

党规党纪严于国家法律。政治纪律永远排在首位，这个论断符合规范政党活动的客观规律。

总体上讲，党的纪律制度建设属于执政党的政治活动，而改善政治生态，大都涉及到党内各个政治主体的政治行为。政治行为有两个鲜明特征：一是其行为目的和内容主要是夺取、维护、配置政治资源，例如公共事务的决策权、重要公职的任免权、各种管理机构的设置权等，一般不直接涉及特定主体的特定权利义务；即便涉及（如针对特定人员的公职任免），也绝对不能以金钱财物为对价；二是其行为影响和后果难以直接用金钱数额等经济指标来计量，例如政治生活中的决策失误、用人失察、滥用职权、失职渎职、破坏选举等所造成的政治影响、社会影响，就很难用“人员伤亡”多少、“财产损失”多少来认定或衡量。因此，世界各国对政党等政治主体的政治责任追究，一般都实行政治主体“自治”，即由其章程、政党纪律等自行规范。

在宪法层面，对政党等政治主体的政治责任追究，一般都由其他政治主体（例如选举组织、议会、法院等）采取职务罢免、弹劾、不信任案甚至解散特定政党内阁等方式。除非政治主体中的个人行为到了危及国家安全、政治稳定、社会秩序时，一般不直接适用刑法来进行刑事问责。在我国同样如此，例如《公务员法》中对公务员一般违法行为的责任规定，大都属于行政法责任而不是刑法责任；而《刑法》中惩治公职人员犯罪行为的相关规定，没有特别针对特殊主体（例如公职人员中的共产党员），难以涵盖特殊主体的所有行为类型（例如某些特定政治行为，例如个人某些生活行为）。这样，由执政党的纪律来规范这些行为，就成为一种必然选择。

对违反政治行为规范的判断，政治机关更有优势

其次，对违反政治行为规范及其后果的判断，政治机关比司法机关有更多的优势。

对于“责任”一词，法学上一般解读为“当事人违反义务性规定而承担的不利后果”。这里的“义务性规定”，有禁止性义务（如“禁止”作什么、“不得”作什么），有必为性义务（如“必须”作什么、“应当”作什么）；其不利后果规定，主要有各种惩戒性措施，如财产罚、自由罚、资格罚等。而司法机关惩治刑事犯罪，既需要有法条对犯罪行为构成要件的清晰描述，又必须适用十分严格的刑事诉讼程序特别是证据规则。而由于政治行为的上述特点，无法完全满足这些要求。这并不是说对政治行为就无法作出规范，而是说：规范政治行为所使用的文字语言，无法做到绝对的精确；违反政治行为规范的情形，也无法预先一一做出清晰的描述。例如何为“工作不力”？何为“破坏秩序”？何为“情节严重”？何为“影响恶劣”？等等。这就导致对政治主体的禁止性行为，一般比较容易作出规定（例如禁止买官卖官），也比较容易收集证据并作出责任认定；而对政治主体的必为性义务，虽然也可以作出规定，但要认定其积极作为到什么程度才达标？其不积极作为又导致出现了什么负面影响或后果？特别是行为与后果之间的因果联系，要作出准确判断是比较困难的。

例如“违反决策程序”与“决策失误”之间的因果联系；“用人失察”与“边腐边升”之间的因果联系；要做到证据的“确实”和“充分”，并能够“排除一切合理怀疑”，困难就更大。又例如：玩忽职守一般不涉及人身伤害或贪财图利，又没有直接的受害人，其“影响大小”，有可能被人为操纵。例如某些机关或个别领导对媒体的管控导致“毫无影响”、而网络“水军”对某些官员言行或事件的过分炒作又可能导致“重大影响”，由政治机关先行冷静判断也许更为妥当。特别是法律无法对某些特定违法行为的法律后果作出明确规定，例如对“买官卖官”行为，其法律后果能否规定为“一律无效”？显然，这类问题由政治机关基于各种政治因素来综合考量、判断和处理，也有其合理性。

必須明确：党纪严于国法，而不是凌驾于国法之上。当违纪行为严重到犯罪程度，就应当按规定移交国家司法机关处理。因此，在党纪立规时，对每一条党纪规范的构成要件及其不利后果，应当力求做到细化、准确；在执行党纪时，对每一个案件，应当力求做到事实清楚、证据确实、处理恰当。这样才能维护正当的政治行为，准确处置违纪行为，并最大限度地降低或减少处置中的偏差和失误。

党先锋队性质的必然要求

最后，共产党的先锋队性质，要求党规党纪必须严于国家法律。共产党员是群众中的一员，也享有各项法定的公民权利和自由。但是，共产党员应当是群众中的先进分子，理应比普通群众有更高的思想觉悟和政治意识，因而理应比普通群众懂得更多的组织纪律知识。

党员中的领导干部，比普通群众握有更多的公共资源和公共权力，理应承担更大的政治责任，接受和遵守更多的义务规范。法律是对所有公民行为的最低要求，而党纪规范则是先锋队对自身组织和成员的自主性规定。如果党纪标准低于法律标准，则无法保障整个党组织的先锋队性质。如果某个党员不能忍受这种纪律约束，可以选择退党。

同时，考虑到共产党的执政地位，考虑到各级人代会的实际政治地位，如果允许让党纪低于法律且其他政治主体不便或无力纠正的情形长此下去，最终也必将导致法律废弛、朝纲崩溃。近年来个别地方的党组织组织涣散、党纪松弛、官场腐败，导致其政治生态十分恶劣的现象，就是一个预警。笔者注意到：刚通过的《纪律处分条例》，用六个专章分别对“政治纪律”、“组织纪律”、“廉洁纪律”、“群众纪律”、“工作纪律”、“生活纪律”作出了全面规范，涉及到八十二种需要予以党纪问责的具体行为，许多是现行《地方各级人大常委会监督法》、《公务员处分条例》、《刑法》所无法涵盖的。无论从调整的行为范围，对“不利后果”的规定，还是对责任追究的追溯期等规定，都体现了党规党纪严于国家法律的立法精神。

王岐山同志最近在福建调研时提出，党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、做出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。要把纪律和规矩挺在前面。我认为，这一观点既是对党规党纪严于国家法律这个规律的深刻体悟，也描画出将来党内责任追究的“新常态”。（作者为四川省委党校教授）