我国自学考试现状的制度分析

申鸣凤

摘 要： 近年来，社会对于自考的诟病越来越多。从宏观层面反思这个问题应当看到，存在政府管理过程中指导思想陈旧、办学观念落后及法律法规不完善、管理机构简单、管理队伍薄弱等问题，而要改变这一局面，需要政府层面健全法律法规，加强对高校自考助学的督导和评估，加强宏观管理。

关键词： 自学考试 宏观管理 法律制度

一

进入二十一世纪以来，曾经蓬勃发展的自考教育遭遇前所未有的严峻挑战，其具体表现为自考学生数量大、自考声誉降低、自考文凭的权威性遭到质疑等。一系列问题的出现，严重影响高等教育自学考试工作的开展。在这种情况下，人们不禁对高等教育自学考试的发展前景感到迷茫和困惑。本文就自学考试之所以出现危机，从宏观层面反思其中存在的问题。

（一）指导思想陈旧，办学观念落后。

自学考试虽然发展三十多年，但管理方式和考核手段相对滞后，从助学、命题、考试到评卷整个过程，应试教育的指导思想比较严重。当前，自考指导思想仍然沿用三十年前的精英选拔思想，沿用以考试把关学习质量的做法，这种做法在自学考试的许多环节得到体现。评价方式单一，主要以纸笔的闭卷考试为主；实践性环节考核的比重不足，且缺乏对实践性环节考核的模式进行深入研究及对其质量进行有效监控；缺乏过程性的学习评价，以考试的最终结果作为唯一的终结性评价等。这种以考代替一切、评价一切的指导思想，势必导致管理部门将精力主要放在考试上，而轻视对助学过程的监管；势必导致高校在自考助学中只重视结果，不重视培养过程；只注重专业水平，无视考生能力提高和综合素质的提高。这就导致高校在自考助学中，对于自考助学质量的界定出现极大的偏差。几乎所有助考学校都是重考轻教；几乎所有高校都格外重视考试，助学的各个环节以考试为中心。在高校助学质量体系中，考试通过率是关键指标，也是高校助学水平、社会声望的体现。高等教育自学考试指导思想的偏差，办学观念的落后，使自考助学在人才培养目标的确定，人才培养模式的设计，人才培养质量的衡量等各环节上一直沿用三十多年前的做法，使高等教育自学考试，中国高等教育三驾马车中的重要一环，已经明显落后普通高等教育，已经远远落后时代对人才的要求。

（二）法律法规不完善，管理制度漏洞很多。

尽管经过三十多年的建设，国家对于自考的管理已有一系列法律法规，对于自学考试的管理制度体系初步建立，但必须指出的是，国家对于自学考试制定的法律法规远未完善，管理制度上还存在很多漏洞。

1.《高等教育自学考试暂行条例》严重滞后。国家对于自学考试管理的具有最高法律效应的文件还是1988年国务院颁布的《高等教育自学考试暂行条例》（以下简称《条例》），这部条例距今已经过去27年。这个条例以国家行政法规的形式，对高教自考的性质、任务、考试机构、开考专业、考试办法、考籍管理、社会助学、毕业人员的使用与待遇等环节都做出相关规定，但考虑到今天的情形相对当年而言，已发生极大的变化，这就注定《条例》中很多规定已脱离了今天的实际，已经不再具有现实指导意义。因此，《条例》的很多内容已经明显过时。而用这样一部条例作为管理自学考试的法律性文件，本身就是不合时宜和不严肃的。《条例》的沿用，注定了很多理念、做法和规定无法突破当年的局限，很难实现与时俱进、科学发展。

2.对于自学考试的管理缺乏更多的政策性文件。自考考试作为中国高等教育的重要一环，涉及的面非常广。相对于普通高等教育的管理而言，自学考试的相关制度、政策、规定要少得多，简单得多，常规的监控机制要少得多。现有的几个文件尽管涉及面广，但都很宏观，不够详细、具体，缺乏可操作性。这一方面使高校自考助学在发展时，经常处于无法可依的尴尬局面，另一方面使高校自学助学在巨大的利益诱惑面前，尽力钻政策的空子，打政策的擦边球。制度的不完善，助长了高校的违规操作，助长了自考助学中的不良风气。

（三）管理机构简单，管理队伍薄弱。

高等教育自学考试经过三十年的发展，已经逐步建立起以“全国考委”为领导，以“省考委”具体指导，各市自学考试办公室为核心，以县（市）区考办为骨干，以驻各高校、各助学单位、集体报名单位、基层考点、乡镇自学考试工作站为支撑的组织机构，建立起一支参与自考教育管理的队伍。正是有了这样的机构和管理队伍，自考才取得今天的成绩。但必须指出的是，在自考考试飞速发展的今天，现有的管理机构和管理队伍已很难承担起科学管理、推动发展的艰巨任务。

1.我国当前的自学考试管理体制是典型的集权模式，在这种模式下自考活动具有统一性和权威性。但自考管理体制具有封闭性，与其他高等教育管理缺乏必要的联系，难以与社会、经济发展相适应。

2.管理机构过于简单，管理队伍薄弱，无法为自考提供完善的服务。自学考试作为高等教育的重要一环，是普通高等教育的重要补充。但相对普通高等教育而言，自学考试的管理机构过于简单。如在高校普通高等教育中，有教学、监控、招生、就业、学生管理、科研等各个部门，大量的管理人员为大学生教育服务；但对于自考助学而言，一般只由继续教育部的自考办少数几个人负责。对于高校的办学水平，上级行政主管部门有相应的评估指标，并定期组织评估；对高校的自考助学缺乏规范和标准，缺乏制度化的管理，学生怎样学，老师怎样教，高校的自考办学条件，缺乏一个统一的标准。这就导致各学校在自考助学一块缺乏有效的管理和规范，缺乏必要的他律，而主要以自律为主，在缺乏他律的前提下，高校能否以高标准严要求办好自考助学，就只存在理论上的可能。这样的管理，必然无法保证自考助学的质量。

3.管理机构、管理队伍承载的任务过重，职能过多，这让自考助学必然疏于管理。自学考试助学管理工作面广量大，教育主管部门既要管理高校自考助学，又有管理培训机构的自考助学及其他社会力量的自考助学；既要管理教学计划、考试、文凭发放等基本工作，又要负责教学检查与评估、考试命题、教材建设等工作。这些工作本来是需要一个庞大的管理机构和管理队伍完成。但各级管理机构相对简单，自考管理队伍人手都相对较少，这就让自学考试的管理机构和管理队伍承载太多的职能而无力完成。这就让相关教育行政管理部门在监管上仍存在很大疏漏，存在监管缺位现象。他们对有关助学单位缺乏必要的监督、指导和评价措施，对助学单位的办学情况缺乏深入全面的了解和审核，对其教学质量更缺乏必要的追踪和反馈。由于这些管理部门和管理人员承担过多的责任，这让他们具有极大的权力。过于集中的权力，必然导致腐败。权力的寻租现象在自考领域屡见不鲜，这极大地助长自考助学领域内的不良风气，损害自学考试的社会形象。

二

要改变自学考试的现状，实现自学考试的良性发展，笔者认为，需要从宏观层面做好以下工作：

（一）健全法律法规，对自学考试予以制度保证。

自我国高校自考助学质量出现下滑，一个很重要的原因是自考发展的前景并不清晰，自考的现实意义受到质疑。教育主管部门对自学考试政策的反复，让高校对自考的长期存在和发展并没有坚定的信心，对自考助学的建设缺乏信心，对待自考助学缺乏长期的规划，短平快的动作比较多。因此，要保证高校自考助学有质量，首先国家在政策上应肯定高校自考助学的意义，指明自考助学发展的方向，自考助学发展规划上给高校吃定心丸，让高校能安心、投入地做好长期的规划和全面的改革。其次要建立相关法律制度，保证数以千万计自考学习者的根本利益，保护和调动广大考生参加自学考试的积极性。应将自学考试制度涉及国家劳动人事、工资分配、干部任用等诸多制度有机结合起来，保证自考毕业生平等地融入社会，享受因接受高等教育带来的合法权益，切实预防和控制违法侵权行为，促进依法行事，审慎行事，保障自学考试制度的健康发展。同时也要修订自学考试现有法规，尤其是已经沿用27年的《高等教育自学考试暂行条例》，就高等教育自学考试中出现的新问题，做出积极的回应。

（二）加强高校自考助学的督导，完善对高校自考助学的评估。

法律法规反映的是社会和政府对社会助学机构的最基本的原则性要求，然而在高校自考助学的办学和管理过程中，还有许多细节性问题，需要加以管理或引导。因此，在加强高教自考助学法制建设的同时，必须建立和完善科学的高校自考助学监督机制和评估机制，对高校自考助学活动进行科学的管理、评价与监督。

1.要加强对高校自考助学的督导。上级教育主管部门应当成立专门的自考助学教学督导机构，组织专家对助学机构进行经常性的指导、监督、检查、评估。督导机构要负责审查高校助学资格，高校助学的规章制度，高校助考教学资源和师资情况，注重对高校助学各环节的督导，尤其要加强教学环节督导和学生工作督导。教学环节督导包括教学计划过程督导、教学运行过程督导、教学辅助过程督导等；学生工作督导包括学生管理过程督导、学生学习过程督导、学生教育过程督导。要注重信息收集和反馈，以便助学高校对反馈的问题做出准确的更正和改进。

2.要完善对高校自考助学的评估。在普通高等教育中，评估已成为保证高等学校教学质量的一种重要手段。这些评估包括合格评估、优秀评估、随机性水平评估、本科教学工作水平评估等，在评估过程中初步形成我国自己的评估框架、指标体系。尽管高校评估一直为教育界和社会所诟病，但评估对保证高校教学质量和教育质量有不可替代的作用，在评估过程中各高校事实上达到“以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设”的效果。因此，要保证高校自考助学质量，有必要对高校自考助学进行定期评估。自学考试决策部门应该遴选经验丰富的专家，组成专门的、独立的评估小组，定期对自考助学各个环节进行评估。要注重对自考助学管理的外部质量保证体系进行评估，内部质量保证体系进行综合评价。要加强高等学校助学质量评估信息系统建设，形成评估指标体系，建立教学状态数据统计、分析和定期发布制度。

（三）抓好重点环节，加强宏观管理。

人才培养质量是自考的“生命线”，要恢复自考的社会公信力和认可度，质量的保障无疑是至关重要的。对于自考行政管理机构而言，要保证自考人才培养质量，当前要抓好以下方面的工作：

1.要狠抓舞弊、造假之风。今天的自考，一个最大的问题，就是考试过程中的舞弊造假之风。舞弊行为败坏了学分，扭曲了自考生的心灵，同时也使高等教育自学考试失去了应有的评价、鉴定、引导和激励功能，破坏了我国高等教育招生制度和人才培养制度的有效性。舞弊造假之风不扭转，自考助学质量的保证就是一句空话。要狠抓舞弊造假之风，一要在抓好命题，从源头上杜绝舞弊的发生，重视题库的建设。由全国考委组织各省的力量，对所有自学考试课程，分期分批建立题库，从而做到尽力防止试题的泄露。在组织老师命题的过程中，要采取一系列措施，加强保密纪律教育和质量意识教育，强化安全保密制度和命题工作制度的落实，严格规范命题审题教师队伍的推荐、选聘、回避、监督和管理工作，强化命题审题过程管理，加强命题审题工作的安全技术防范，加强命题管理部门的内部建设，重点抓好命题审题教师身份、命题工作情况、命题资料的保密工作，加大对泄露考题的教师的处理力度。二要抓好考试环节的管理。各级教育部门要精心筹划，严密监控。应尽量避免在助考高校设置考点，杜绝自考学生在本校考试的现象。加强考点监考工作的管理，以目标管理责任制、警告撤点制、奖惩制和考务考籍管理质量评审为中心环节，提高组考管理质量。加大对舞弊行为的惩罚力度，以使违规舞弊的考生有切身之痛而不敢再犯，同时提高其他考生对考风考纪的重视度。三要加强评卷环节的工作。要坚决杜绝助考高校老师阅自己学生试卷的现象，防止阅卷过程中的其他舞弊行为，坚持试评、复查、评后抽查反馈相结合，确保评卷质量。

2.要抓好助考高校、助考专业的宏观管理。20世纪末21世纪初，中国高等教育经历了一个提速发展的阶段。在这一时期，高校大量扩招，大量专科层次的学校升格为本科院校。这两个举措对实现中国高等教育大众化、普及化有重大的意义。但正是这两个举措，给高等教育自学考试带来巨大的冲击。一方面，高校大量扩招，造成自考生源的大幅度减少；大量升格本科院校的出现，意味着主考院校的大量增加。这使得本来就竞争激烈的自考市场几近混乱，本科院校自考助学质量严重滑坡。因此，减少自考高校数量，提高高校自考助学质量是自考主管部门当前的一项重要工作。各级主管部门要对现有助考高校进行审查，审查高校的助学资格，审查高校的助学质量，审查高校的助学声望，要为那些助学质量高、助学条件好，负责任、讲信用的助考高校创造条件，让他们做大做强；对那些助学条件差、助学质量低，或者违规操作的助考院校要痛下重手，取消它们的助学资格。对高校主考的专业要进行全面的摸排，对部分重复设置、生源不佳的专业要大力裁剪，开设社会、市场急需的专业，培养专门人才。

参考文献：

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[4]张志刚.社会化：高等教育自学考试的外部核心特征[J].考试研究，2011（5）.

基金项目：湖南省教育厅科研课题“新建本科院校成人教育的困境和发展对策研究”（13C139）。