出入境管理法执法检查助力国际化

邢亚飞

八月中旬的一个下午，正值上海高温，浦东联洋社区境外人员服务站内却是凉爽宜人，美国人John正在办理居留登记事宜。面对笑容可掬、操一口流利英文为他服务的涉外社杜小姐，他竖起大拇指连说几个“wonderful”，赞叹服务站的工作高效便捷。

这是上海已有的33个境外人员服务站之一，也是全市最早设立的境外人员服务站，集住宿登记、人口管理、办证咨询、沟通交流、舆情收集等功能为一体，是上海和浦东面对日益增多的境外人员、为适应建设国际化社区需求而采取的一项积极措施。

正是看到了上海日益深化开放后所带来的新问题、新挑战，为响应中央和市委要求，督促市政府依法加强对境外人员入出境、居留及就业方面的管理和服务，提高本市涉外事务管理依法行政水平，市人大常委会于今年开展对本市贯彻执行《中华人民共和国出境入境管理法》情况的检查，并于9月24日常委会第二十三次会议进行审议。正如市人大常委会主任殷一璀在讲话中所指出的，这是市人大常委会历史上第一次就外事领域法律开展的执法检查，希望市政府以本次执法检查为契机，进一步增强国门意识，完善大外管工作体系；进一步增强外事意识，提高“三非”管控力度；进一步增强服务意识，提升境外人员出境入境便利水平，创新出入境管理措施，使上海涉外管理服务工作继续走在全国的前列。

出入境工作事关国家安全、城市治理和对外开放，是检验上海国际化和法治化水平的一项重要工作。随着上海国际化大都市建设进程的加快和具有全球影响力科创中心建设的大力推进，本市出入境工作将面临更加复杂的形势和更为繁重的任务。党的十八届三中、四中全会分别对创新社会治理、加强涉外法律工作提出要求，指出要运用法律手段化解社会矛盾、维护国家利益。从本次执法检查调研和审议情况看，本市出入境管理工作作为国家和上海全局工作中的重要内容，有两个重要关系值得深入研究。

管理VS服务

出入境管理法开宗明义第一条就指出，本法的立法目的在于“规范出境入境管理，维护中华人民共和国的主权、安全和社会秩序，促进对外交往和对外开放”。这也是法律执行过程中需重点把握的内容，即既要加强和规范出入境管理，维护国家主权、安全和社会秩序，也要服务经济社会发展，促进对外交往和对外开放。“管理”和“服务”，是政府工作两个永恒的话题，也是实践中一直困扰、较难把握的一对关系。对出入境管理工作而言，正确处理好这对关系、平衡好两者的“度”显得更为重要。

调研发现，尽管近年来本市出入境工作取得了良好成绩，管理和服务水平不断提高，但与上海建设国际化大都市和具有全球影响力科创中心的要求相比，诸多方面仍然不能满足，一些难点问题仍然需要市政府加强研究、着力破解。一方面，对境外人员联动管理水平仍有待提高，存在着管理水平不均衡、散居人员管理薄弱、缺少合力、信息不共享等问题，特别是对外国人非法入出境、非法居留、非法就业等“三非”行为管控力度有待加强。据基层公安部门介绍，本市境外人员非法就业正出现新形态，已由最常见的不按规定办理就业证演化出新的种类，如高星级宾旅馆聘用持访问签证的外国实习生、留学人员违反规定私自打工、外国青年边旅游边打工、外教机构外籍教师隐性就业等，给查处带来难度。另一方面，出入境管理服务水平仍有待提高。按照建设具有全球影响力的科创中心要求，出入境工作要为上海吸引全球高层次人才提供便利，为此公安部已专门出台12项出入境新政。要激发出这些新政的效应，关键在落地，对此企业最有发言权。执法检查组在张江、自贸区与涉外企业座谈时，企业人员坦言目前政策落地的“最后一公里”还需加强，某些出入境管理和服务仍缺少人性化，某些管理程序复杂、环节过多。比如，境外人员办理和变更居留就业相关证件的过程较长，因更换工作单位需要变更居留证件登记事项时，需先赴人社局办理“就业证工作单位变更”后再赴出入境管理局办理“居留证件登记事项变更”，但“就业证工作单位变更”办理时限为15个工作日，致一些境外人员无法按期完成居留许可变更登记。

所以，如何切实加强管理、深化服务，正确处理好两者之间的关系，仍然是今后本市出入境工作的重要内容。正如市人大常委会副主任钟燕群指出的，既要发挥出入境管理在保障国家安全中的职能作用，使不该进的人进不来、该管的人管得住；又要服务于上海建设国际大都市和具有全球影响力的科技中心这一大局，寓管理于服务之中，以有形的、人性化的服务彰显无形的管理效能，通过贴心、高效的服务吸引更多全球化人才，并通过他们向全世界生动讲述“中国故事”、“上海故事”。

政府VS社会

出入境工作是城市社会治理的重要内容，是本市经济社会发展到一定程度后必然出现的客观需求，对由此给城市治理提出的新情况、新挑战，政府及其相关部门和全体执法人员都必须有充分认识、积极应对。党的十八届三中全会对创新社会治理提出了明确要求，即既发挥政府主导作用、又鼓励支持社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。因此，首先要厘清政府与社会在境外人员管理服务中的权责，逐步实现政社分离，在加强政府治理的同时，更要发挥社会自身作用，对与境外人员居留、就业有关的各类企事业单位、机构等社会组织，要明确权责、依法自治、发挥作用。

一方面，政府应当担负起应有的管理和服务职责。比如，要切实重视对境外人员“三非”行为的管控和查处工作，对未来的发展趋势有预见、有预判、有预案，健全工作制度，切实保障城市安全和社会和谐稳定。要加快建立统一的信息平台，做到全市上下左右全方位贯通，并运用大数据比对分析，提升管理效能。同时，借鉴国外移民管理经验，抓住口岸、银行等关键环节制作外国人身份“一卡通”。在服务方面，要提高涉外法制宣传针对性，编印多语种法律政策和权利义务告知书等一类的小册子，在“中国上海”门户网站和官方公众微信平台上开辟服务于在沪外国人的多语种网页或栏目，便于境外人员了解相关法律政策和自身的权利义务，尽量避免非恶意违法行为的发生。要适当增加境外人员服务站，对服务站所需要的涉外社工、涉外民警等力量，市区两级公共财政可以适当支持。

另一方面，更为重要的是，政府要通过创新制度，合理引导社会承担自身职责，充分发挥社会力量在境外人员管理和服务中的积极作用。比如，在强化信息采集基础工作过程中，要建立健全境外人员登记和档案管理制度，明确涉及境外人员居留和就业的相关主体主动申报的义务及其法律责任。在加强对散居境外人员管理中，将其纳入全市实有人口管理系统和社区综合治理体系之中，积极动员社会力量共同参与，同时进一步明确街道、乡镇在境外人员管理和服务方面的职责，按照创新社会治理的要求，充分发挥社会自治、居民自治的作用。针对境外人员居留和就业管理难这一主要矛盾，创新设计针对各社会主体的责任追溯制度、担保人制度、责任流转制度及诚信体系建设。

在向具有全球影响力的科创中心进军的伟大征程中，上海正以其海纳百川的宽大胸怀迎接来自五湖四海的高层次人才。出入境管理法的实施和完善，必将推动上海进一步深化对外交往和对外开放，为进一步提升上海建设的国际化、法治化水平提供坚实的法制保障！