小鞭炮背后的大文章

乔骏

9月22日上午，《上海市烟花爆竹安全管理条例（修订草案）》提请市十四届人大常委会第二十三次会议一审。由于燃放烟花爆竹涉及千家万户，这项法规修订工作受到了各方面的高度重视，其背后不仅体现了市政府维护城市安全和保护城市环境的决心，更体现了市人大民主立法、科学立法的理念。

人大代表的强烈呼声

燃放烟花爆竹是一项悠久的民俗。但随着社会的发展，这项民俗在城市中，特别是上海这样人口和建筑高度密集的大都市中，引起了越来越大的争议。在近几年的人代会上，一直有代表呼吁本市从严管控烟花爆竹。如厉明代表不仅提出过相关议案和书面意见，还领衔联合138位代表向市民发出春节期间不放烟花爆竹的倡议。在今年的人代会上，金永红代表联合58名代表提出议案，对加强本市烟花爆竹安全管理工作提出非常详细的建议。在这些代表议案和建议中，加强烟花爆竹管理主要是出于三方面原因。首先是安全。2015春节期间，在市政府大力加强烟花爆竹安全管理的情况下，仍然发生了24起因为燃放烟花爆竹引起的火灾，给节日的祥和带来了一抹阴影。作为全世界高层建筑最多的城市，本市已经多次发生因楼下放的烟花窜入楼上室内引起的火灾。许多私家车主也经历过爱车被鞭炮“毁容”的惨痛经历。其次是环保。在市政府和各方面的共同努力下，本市春节期间烟花爆竹的燃放量逐年大幅下降。与此相对的是，今年初一凌晨全市平均PM2.5小时浓度最高仅为67微克/立方米，与2014年同期相比下降了223微克/立方米，浓度增长幅度也明显降低。而2013年2月10日年初一凌晨2时，PM2.5小时浓度高达524微克/立方米。第三是文明。民俗作为中华民族传统文化的一部分，原本就是一个动态演进的集合概念。社会变迁、经济发展以及人们的观念转变，都会使得一些曾经的习俗慢退出历史舞台，而某些公众喜闻乐见的社会交往方式则很有可能逐渐发展为“新民俗”。除了中央电视台的春节晚会，现在已经有越来越多的市民在春节期间习惯了短信拜年和微信红包这样的“新年俗”，在初一和初四凌晨响到连家人说话都听不清的爆竹，对他们来说反而更像是一种噪音。

政府部门从严管理的理念

市政府的修订草案力求适应本市经济社会发展形势，落实国家法规要求，推动形成不燃放、少燃放的社会氛围，对原体例结构作了较大调整。一是与上位法对应，加强联合监管。二是加强烟花爆竹燃放安全管理。三是强化经营环节的源头管理。对烟花爆竹的进沪标准、经营形式以及采取特别管控措施等进行了细化规定，更凸显管控力度。四是加大烟花爆竹违法行为处罚力度。创设或细化了部分法律责任，进一步弥补监管中出现的漏洞，加大了处罚力度。在这四方面内容中，加强烟花爆竹燃放安全管理最为引人关注。

燃放是烟花爆竹管理的关键环节，修订草案重点从以下四个方面强化了对烟花爆竹燃放行为的安全管理。一是将禁放区域从内环扩展至外环。随着本市城市规模不断扩大，公共安全的要求不断提高，客观上需要扩大烟花爆竹禁放区域。从民意调查来看，89%的被调查市民支持禁止在外环线以内燃放烟花爆竹。二是规定外环线以外区域禁放的八类场所。对于外环线以外的区域，修订草案在国务院《烟花爆竹安全管理条例》以及原条例的基础上，规定在外环线以外区域的党政机关驻地、文物保护单位、交通枢纽等以及区县政府划定并公布的其他区域和场所，禁止燃放烟花爆竹。三是增设重污染天气期间的禁放规定。针对频繁出现的城市雾霾，修订草案规定重污染天气期间，本市一律禁止燃放烟花爆竹；市环保、气象部门应当通过新闻媒体及时发布重污染天气预警信息，并提示市民在此期间禁止燃放烟花爆竹。四是强调了安全燃放的具体要求。在允许燃放的区域内燃放烟花爆竹，修订草案规定不得燃放本市未准予经营的烟花爆竹；不得在建筑物、构筑物内燃放或者从阳台、窗户向外抛掷烟花爆竹；不得向烟花爆竹零售点、行人、车辆、建筑物、构筑物、在建工地、树木、河道、公共绿地、窨井等投掷烟花爆竹；不得影响道路交通安全。

在观点碰撞中形成共识

要改变一项历史如此悠久的民俗，必须考虑周全，防止执法与群众的风俗习惯一时冲撞过多。为此，市人大内务司法委员会在常委会副主任薛潮带领下，根据科学立法、民主立法的要求，充分发挥人大立法主导作用，自今年年初起即提前介入立法调研。委员会先后组织开展座谈、调研、视察等活动18次，广泛听取市和区县人大代表、各区县人大常委会及内司工委、相关政府部门、部分街道（乡镇）、居（村）委会、一线执法单位、烟花爆竹经营企业负责人、专家学者、政协委员、律师等各方面的意见和建议，全面了解《条例》的实施现状、存在的问题和对策，及时汇总调研情况反馈给政府起草部门，并报送常委会领导。委员会还先后赴广州、深圳和北京等地考察，学习借鉴兄弟省市的立法经验。为充分发挥人大代表在立法中的主体作用，委员会围绕扩大禁放区域、特殊情形燃放规定、烟花爆竹经营管理、加强执法监督等修法关键问题，面向全体市人大代表和部分区县人大代表开展问卷调查，征询立法意见和建议，共回收有效问卷1368份，其中市人大代表455份，区县人大代表913份。

在立法调研中，市人大内司委既注重听取主流观点，又注重听取不同的声音，在各种观点的交锋中寻求最大的共识。特别是针对修订草案中禁止燃放区域、重污染天气禁止燃放及安全燃放要求等核心内容，市人大内司委认真分析部分市、区县人大代表及街道、居委会、派出所等基层一线同志循序渐进的建议，在审议意见中建议增加“经市人民政府同意，市公安部门可以针对特殊情形，依法作出相应的规定”的内容。这样，既可以为政府及相关部门从严管理、逐步趋紧、科学运作留有一定空间，又可以争取更为广泛的民意支持，为法规的全面实施打下扎实的基础。同时，市人大内司委根据人大代表的意见，在审议意见中指出立法与执行同样重要，修订草案一旦通过，就应该不折不扣地予以贯彻执行，不能出现“立法严”而“执法宽”的局面，否则不仅影响法规严肃性，也将损害政府的公信力。建议认真总结今年春节期间全市加强烟花爆竹从严管理的做法经验，在修订草案中增加公安部门建立健全日常巡查机制和重大节假日执法机制、配备相应执法力量、完善执法标准、加强执法监督等内容，以便通过严格执法保证法规落地、切实提高法规的威慑力。

在22日下午的分组审议中，常委会组成人员在对从严管控烟花爆竹总体肯定的前提下，纷纷从不同角度提出了修改建议，力求形成一部为社会各方面广泛接受，具有很强操作性的法规。市人大常委会副主任吴汉民指出，管理是双方面的，建议加大对管理者责任和行为的规范，更有利条例的执行和落地。市人大常委会副主任洪浩建议采取提升经营成本的方式，限制烟花销售的经营者，比如提高销售烟花爆竹的税率。市人大常委会副主任薛潮建议加强对执法积极作为的规定，如在具体条款上体现加大对违法行为处罚力度、对于造成一定后果的追责和承担等。林化宾委员和沈志先委员都建议从法律效果、社会效果慎重研究禁放规定，为政府部门的工作留下弹性空间。丁伟委员指出，立法一下子趋严，执法成本一定是很高的，对行政机关的执法能力提出很高要求。政府部门是否有足够的能力和决心持续地加强执法，将直接影响到法律执行的效果。