跨界水环境整体性治理的理论选择与实践思考

摘 要：本文认为，跨界水环境治理应从行政区行政向垮行政区的合作治理转变，其实质是从碎片化管理转向整体性治理选择的过程。荔湾区广佛跨界河涌治理为城市间水环境的整体性治理提供了经验。但面对水环境治理中的碎片化困境，仍需从理念、机制、组织、技术等整体性合作层面进一步完善。

关 键 词：跨界水环境治理；整体性治理；荔湾区

中图分类号：D63-3 文献标记码：A 文章编号：1007-8207（2015）08-0007-07

收稿日期：2015-03-25

作者简介：李海峰（1982—），男，湖南新宁人，中共广州市荔湾区委党校讲师，研究方向为公共政策与地方政府治理。

水环境污染不以省界、市界、县界为限，其治理当然也不能以行政区划为界。但是，各行政辖区往往都有自己的利益要求，从而出现了属地水环境管理碎片化的现象，导致跨界地区的水域成为“三不管”地带。笔者认为，要促进区域间各行政区在“合作中竞争、竞争中合作”，化解“生态不经济、经济不生态”的矛盾，需要“整体性治理”在水环境治理协作中发挥作用。

一、理论选择：水环境治理的“整体性”

处理跨区域水环境治理的矛盾，对于区域内不同行政主体是一个难题。就如何解决行政分割阻滞环境治理协作问题，有学者提出应撤销原有的行政建制，建立统一的新的行政区，或是建立一个超越区域的跨区域行政组织来管辖。这种意见虽获得了一定的支持，但仍值得商榷，因为问题的根源不在于行政边界的存在。首先，“无论行政区划如何调整，行政的层级和边界总是存在的”。[1]其次，行政壁垒和行政分割问题在其他行政区域也都存在，不可能都通过调整行政区划来解决。第三，调整行政区划的设想仍然停留在传统的管理理念上，不符合现代治理模式对服务、法治、信息、公民参与等新时代的要求。由此，“整体性治理”应运而生，其理念是：既要承认行政区划的边界存在，明确各区域行政主体的权力与义务，不逃避责任，做到各司其职；又要认识到个别与跨区域两者统一的重要性，要突破行政区划的刚性约束，从运行机制和理念上为环境整体治理提供理论支撑。

诚然，在唯物辩证法中对整体与部分、整体中部分与部分的关系已有非常科学的论述，但具体到跨界水环境治理上，整体性治理作为一种实践模式仍然为政府改革理念提供了很多借鉴。它“注重多元主体的参与、机构边界的调整、职能权责的整合、运行机制的再造优化、无缝隙服务的优质高效、公民多元需求的充分满足等，既秉承传统时期社会科学理论的系统整体的哲学逻辑，又充分借鉴现当代自然科学技术的先进理论成果，开拓出一片新的行政理论沃土。”[2]所以，“整体性治理是政府再造过程的系统体现，包括政府的治理理念、组织结构、运行机制和技术系统四个方面的整体性制度化策略”。[3]

⒈公共导向的价值理念。整体性治理是协作，而不是简单的各管一片。相对于单干，整体性治理可以使公共利益得到更好的维护。整体性治理强调的是服务，而不是管理。因此，其要求将公民的诉求和实现公民诉求的实效性作为治理成功的评判标准，这就需要从理念和行为上实现以下几个转变：“政府治理的价值导向由行政区行政向区域公共治理转变，社会公共事务的治理主体由单一主体向多主体复合行政转变，公共问题治理的层级由科层式向多中心网络式转变，公共权力的运行向度由管治统治向治理服务转变。”[4]

⒉跨边界的组织结构。在对传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构以及横向功能结构之间的边界清晰界定的基础上，整体性治理对跨区域的政府组织架构与形态（包括治理层级、治理功能以及公私部门）进行整合。换言之，“首先是治理层次上即不同层级或者同一层级上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同部门之间的整合；最后是公私部门之间的整合，如政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作”。[5]

⒊制度规范的运行机制。整体性治理以完善的法规制度为先导，以多元主体间的对话、利益协调、信息沟通、问题磋商等机制为基础，以科学的决策、执行、监督机制为保障，以预算的整合、跨区域补偿、跨边界调解纠纷以及跨边界问责和司法救济为补充，形成了不顾及他人则利益受损、协调合作则利益共进的整体性运行机制。

⒋服务优化的技术系统。整体性治理的关键内核是政府协同，协同的关键在于无缝隙对接。现代的信息技术如现代化移动设备、一站式服务、呼叫中心等硬件以及微博、微信、QQ、便捷的网站搜寻等软件环境，使得整体性治理的方法、主体、渠道更加多样化、多元化、现代化。因此，首先要应用联合、协调、整合、引导的方法，而不是强制的理念。其次要强调区域合作的主体是多元的，但在注重社会、市场主体的作用的同时，不应忽视政府在合作组织中的主导作用；在注重政府间合作的同时，不应忽视上级政府的指导性作用。第三要借助先进的技术为公众提供无缝隙的公共服务，如风险防控系统、微博微信、移动设备等先进信息通讯技术的应用，以促进信息的快速传播和正确引导，从而促进整体性协作的有效运作。

二、实践探索：广佛跨界河涌治理

跨界水环境治理是整体性治理的重要内容。近年来，广佛两市跨界河涌合作治理成为地方政府跨界环境合作治理的典型案例，其主要做法就是基于共同目标的需要，从目标、制度、机构、机制方面展开整体性协作治理（如图1）。①

⒈共同目标：健康发展与群众诉求的公共性，利于政策执行。珠三角一体化、广佛肇经济圈、广佛同城、广州荔湾区与佛山南海区联动等发展目标是珠三角区域所在地政府的施政举措，这些提法不仅是因为它们在地理上已经成为相互依赖的城市群，也是因为在工业化、城市化进程中区域市场一体化、市民生活一体化不能以牺牲环境为代价的群众诉求。“工作在广州，生活在佛山”一度成为商业主体所倡导的生存方式。因此，广佛两市作为相对独立的行政主体，治理跨界水污染问题已成为区域公共治理的内生需求和市民的内心诉求，并由此催生了公共政策与产业布局的优化，催动了两市的核心竞争力，提升了市民幸福感。

⒉整治内容：明确共同的任务时间，利于有的放矢。以广州荔湾区与佛山南海区为例，其相连接或作为界河的河涌有6条（广佛河、牛肚湾涌、五眼桥铁路边河涌、秀水涌、窖口涌，佛山水道），其中荔湾侧涌边沿岸已全线铺设污水管河涌4条（牛肚湾涌、五眼桥铁路边河涌、秀水涌、窖口涌）。根据“一年一小变，三年新突破，八年水更清”的工作目标：到2016年，广佛跨界区域2条河涌（花地河、牛肚湾涌）基本消除劣Ⅴ类水体，城镇污水处理率达95%。到2020年，南粤水更清行动计划其余18条河涌基本消除劣Ⅴ类水体，城镇污水处理率达95%以上。

⒊制度优先：法制规章与合作框架同步，做到行动有法可依。一是顶层设计。近年来，省、市、区在制度设计层面上相继进行了规划和规范，包括《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》《广佛同城化建设环境保护合作2009年工作计划》《关于环境保护工作促进全省加快经济发展方式转变的意见》《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划（2010年-2020年）》《关于南粤水更清行动计划（2013-2020）的批复》《广州、佛山跨界水污染综合整治专项方（2013-2020）年》等。荔湾区部分广佛跨界河涌被挂牌督办，实施区域限批以及河长责任制等措施，推动了广佛跨界河涌整体治理的进程。二是基层对接。按照《广州市人民政府关于批转广州市实施南粤水更清行动计划工作方案和广州市水更清建设方案的通知》，荔湾区制订了《广州市荔湾区2014年实施南粤水更清工作计划》《荔湾区广佛跨界河涌治理工作方案》《关于落实广佛跨界区域水污染整治现场会精神工作方案》《水环境综合整治环保监督执法专项工作方案》等系列工作措施，将治理落实到具体举措、经费、技术，将工作落实到具体的人、部门。

⒋协作机构：纵横网络架构，避免单边治理。一是省级层面。广东省分管领导领衔，省环保厅推动。如广东省分管副省长多次召开现场会议，从省级层面进行整体协调。二是市级层面。广佛两市成立了由两市党政主要领导组成的四人领导小组，建立了市长联系会议及工作协调机制，签订了包含水环境保护内容的《广佛同城化建设合作框架协议》。2009年5月8日，广佛同城化环保专责小组召开联席会议，商定联手治理水污染和整治广州西部水源的相关事宜，明确推进跨界河涌的整治，以及联合在佛山水道、西南涌、九曲河等跨境河流布设交接断面开展水质监测，相互通报监测结果等。三是区县级层面。如荔湾区提请成立了以区主要领导挂帅的荔湾、南海同城化建设环境保护合作领导机构及专责小组，实现机构、人员对接；成立水环境治理工作领导小组办公室并与佛山市南海区对应职能部门对接；区领导组织水务、环保部门赴南海区政府进行对接；环保、水务、综合行政执法局按照业务分工各司其职，实现多元主体间的网络治理。

⒌运作机制：审批、执法、监督等机制的科学衔接，利于协作效率。一是重大建设项目联审机制。对跨流域污染的重大建设项目，荔湾和南海共同作为建设项目的初审单位，并通报初审结果。严把环保准入关，实行控制单元内污染物排放“等量置换”或“减量置换”。二是联合调查与执法对接机制。对跨境流域及周边陆域水污染源单位进行联合执法检查，及时查处各类违法排放水污染物的行为。两地每季度开展不少于一次的跨界水域联合执法行动。对广佛跨界区域、花地河流域范围内的工业、饮食服务业等排放水污染的单位及个体工商户，分类别、分阶段实施整治。三是完善跨界水污染联防联治机制。健全区域环境监察协作环境应急联动机制，建立定期协调会商、信息互通共享、水质联合监测和突发环境事件协同处置等制度，妥善处理跨界水污染纠纷和环境突发事件。

⒍技术保障：完善的软硬件平台，利于服务供给效能。一是充分利用视频监控、互联网、移动设备等技术，结合联防联治机制，及时共享监测数据、执法数据以及各方舆情。率先突破行政区域和服务时间的限制，推出“广佛同城，服务先行”的“市民之窗”自助服务终端系统，该系统同时与本区行政审批系统、佛山市行政审批系统对接，向广佛两地市民提供异地办理服务，逐步实现从辖区分割向水环境治理的联合审批和投诉受理转变以及实体办事大厅8小时服务向电子政务平台（机器人）全天候24小时服务转变。二是同步化宣传。利用互联网、微博微信、社区电子屏、企业宣传栏等平台，在“世界环境日”“世界水日”“世界地球日”和周末等时间开展节约用水、水环境保护以及水污染处罚等方面的宣传，调动广大市民和企业自觉参与保护河涌水质的积极性，增强个体内心认同。

三、治理困境：协作的碎片化

广州市荔湾区广佛跨界河涌治理是在上级政府的领导下与佛山市南海区协同展开的，其运行机制虽然受到整体性治理理念的影响，但其仍然存在一些不足，且大多是跨界环境治理普遍存在的困境。

⒈行政区行政难以突破。当跨界水污染事故发生时，受地方本位主义影响，地方政府往往画地为牢，致使跨区域事务处理执行不难。在流域治理中，上游地区的地方政府及其环保部门在处理污染纠纷时往往消极对待。显然，这种心理无助于跨界水环境污染问题的解决。此外，地方政府出于经济发展的考虑而对环境政策缺乏严格的执行与落实。为了本地经济发展，地方政府很难会主动要求排污企业整改乃至关停，因为这些排污企业都对地方财政税收作出了“贡献”。

⒉科层制结构的碎片化难以整合。现行的跨界河治理从目标任务开始就执行“科层制”的管理模式，即以行政层级为基础，采取“命令——服从”性行政手段，实行“下级服从上级”的原则。如广佛跨界河治理由省政府要求广州与佛山两市政府共同承担，虽然各级领导层非常重视，投入巨大，态度积极，措施机制也很多，但由于两地人、财、物、权独立，只有跨界河治理目标是相关和共同的，所以两地为完成分解目标所动用的资源、措施均不相同。假设总任务为“1+1=2”，广州、佛山各负责其中的“1”，两地实际是为自己所负责的“1”制定具体的措施，自然也难以实现所用工程、技术与措施相互配合和互补利用来取得“1+1>2”的效果，往往还会因工程实施时间的先后不同、采取的管理措施不协调而影响了各自“1”的完成效果。而在任务无法按预期完成时又会将这种似乎是客观存在的因素（如下游总受上游污水过境影响）放大化，相互推卸责任。“上游污染影响论”往往成为最好的推脱籍口，广州可推给上游的佛山，而佛山同样可推给更上游的肇庆等地，最后可推出广东省范围，将问题从跨市污染问题上升到跨省问题。

⒊跨界水环境管理机构效能不高。近年在处理跨界环境问题过程中常常成立一些跨区域环境管理机构或建立长期的协调沟通合作机制，但这些机构都不是权力机构，不具有强制性的行政效力和威慑力。而协调沟通合作机制的特点则是松散，随意性大，所以双方难以约束更无法监督。以广佛跨界治水工作为例，2009年就对外宣布双方签订了《广州佛山市同城化建设环境保护合作协议》，而荔湾区、南海区两地环保部门则建立了四大合作机制，包括联席会议、信息互通、两市河流、大气环境监测合作等机制。但制度设计之初，原先拟定的部分目标本身就比较抽象或有目标而无具体操作措施与完成的时间节点，缺乏有效的相互监督、奖惩机制，导致双方部分合作流于形式。再以全国范围的水资源管理为例，一方面，我国目前在七大流域建立的跨区域的流域管理机构，其工作重点也只限于洪水、泥沙、干旱的防治，或者编制所在流域水资源综合规划等，其学术性、智囊性胜于行政性、实效性；另一方面，各省的水利部门拥有与流域管理机构同等的权力，它们按各省自身利益考虑流经该地区流域河段的水资源管理。在这种行政格局下，流域管理机构与各地区环保部门、各地区有关部门之间在处理水环境治理问题时往往无法统一指挥，无法做到全流域的统筹管理。

⒋跨界水环境管理缺乏法律依据。跨区域环境管理无法可依，对各地区跨界污染缺乏约束力，是当前跨区域环境规制存在的主要问题。目前，国家还没有处理跨区域事务的法律或法规。就跨区域水污染问题来说，仅有的法律依据只是《水污染防治法》《水法》和《环境保护法》，但是三者并没有对一个跨区域污染事件进行界定，对这类事件该如何处置也没有明确的法律规定。尽管《环境保护法》第15条要求：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决”，但是该规定只是原则性的法律条文，加之《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》等规定大多是指导性意见，尚缺乏可操作性和正负激励机制。因此，常常使跨区域水环境治理要么互相推诿，要么争议不断。此外，没有相应的跨区域事务处理与监督机制，致使在跨区域事务处理时，地方政府无所依据，无法进行处理，当然也就没有监督的可能。

⒌绩效考核的认知存在偏差。在地方政府以经济发展为主要政绩的形势下，势必先发展影响力大的中心区域，跨界河所处地域顾名思义大多所处各行政地区的边缘，不但是地理位置远离该区发展中心，各种资源配置也会远远落后中心地带，而且中心地带的发展还会转移部分落后资源（如技术落后、环境污染严重但成本较低的产业）到跨界地区，加速了该地的环境污染。而这些“脏、乱、差”往往因当地疏于管理、管理难、地方利益矛盾交叉、历史问题多而越来越恶化。

四、对策建议：完善跨界水环境

治理的几点思考

尽管广佛河涌治理的整体性协作概念是省、市、区一致推动的，力度不可谓不大，且目前的协作正酣，但群众对政府间这种协作成果在现实中是否能转化为切实可行的合作行动一直抱有怀疑心理。且由于治理时限还未到，效果也远未达到预期的目标，就不可避免地要面对地方政府协作碎片化困境的治理。所以从整体性治理的角度出发，跨界河涌治理等环境治理协作应处理好以下几项工作：

⒈从理念上加强公共认知。一是建立公众参与机制和环境信息公开制度。鼓励社会公众关注身边的水环境状况并对破坏环境的违法违规行为进行检举揭发，同时对跨界水环境问题的治理进程进行监督并提出宝贵建议，扩大跨界治理的群众基础。二是在区域经济合作中加强环境合作。将水环境合作纳入区域经济合作框架，统筹考虑经济布局、产业布局和环保基础设施建设。行政区域间在市场准入机制和产业政策等方面加强合作，防止出现因准入门槛、政策尺度的差别而造成的污染转移。在有条件的地区，应促进区域间环保基础设施的共建共享，建立生态补偿机制，按照“‘类别差距越大赔偿额度越大、污染越重赔偿额度越大、地表水有偿使用功能’原则，污染方向受污染方支付赔偿金；优于水质目标的，由受益方向保护方给予补偿”，调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，解决上下游之间开发地区对保护地区、受益地区对受损地区利益补偿问题，以增强跨区域治理的经济基础。

⒉从机制上加强法治力度。一是加强跨界水环境治理的法律和相关机构建设。逐步探索并明确处理跨区域环境问题的法律依据与操作细则，做到有法可依，有章可循。在相关法律出台前强化对各地政府环境污染问题的问责制度并加强上一级政府出面协调解决跨区域环境问题的力度。二是从法制上建立和落实跨行政区的生态补偿。积极探索建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿，上游对下游超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制。环境绩效差的地方政府容易搭便车，管理力度强的地方政府容易受到挫伤，这是环境保护正负外部性的客观影响，必须正视。因为在进行跨行政区环境治理协作时，每个地方对预期收益和付出的预期成本并不相同，以协作关系为形式的整体性治理中若地方政府的效益不能大于其所付出的交易成本，政府间协作关系就难以形成。所以，在补偿机制中更重要的是要从法规政策上对环境事故双向责任机制予以刚性明确，因为广佛在相关规划中也有提出却未得到落实，这就需要用法规政策来阳光的解决上下游治理主体的后顾之忧。

⒊从组织上加强部门联动。分工是基础，合作是根本。要建立健全跨区域各地水务、环保、工商、城管等部门的联合执法制度；加强行政区域间的执法协作和部门间的行政执法合作，推进跨区域综合执法。探索跨区域的行政执法与刑事司法衔接机制。利用标准化的考核机制与有效的考核结果使用制度，做到部门联动有章可循、有的放矢、有功授奖、有过问责、无为则罚，以此来解决碎片化的利益诉求和执行跨界环保政策的动力机制问题。

⒋从技术上加强合作力度。首先是污染治理技术上，加强监测、截污、治污、清淤等技术合作，避免上下游区域不同步治污的现象。上游不清淤下游怎么清也不会干净，上游不截污下游截了还是很脏。另外上下游采用的技术不同，工程实施的时间差太大也会相互影响到污染治理效果。因此，可由上级政府统筹一部分经费，同级政府中技术强的扶助技术弱的，以同步提升技术现代化水平。其次是在治理协作的技术上，加强技术创新在水环境治理及其协作中的作用，对“工厂、生产、物流”等与水有关的环节进行三位一体的智能监测和治理，搭上现代技术甚至以“智能为核心的工业4.0”①时代的便车，从软硬件上提升水环境治理的现代化水平。

【参考文献】

[1]王立成、何音.长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区公共治理模式研究[A].李官生.长株潭模式与新型城市化[C].湖南教育出版社，2009.160.

[2]谭学良.政府协同三维要素：问题与改革路径——基于整体性治理视角的分析[J].国家行政学院学报，2013，（06）.

[3]胡佳.跨行政区环境治理中的地方政府协作研究[D].复旦大学，2010.

[4]Perri 6，Diana Leat，Kinbery Selter and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[M].New York：Palgrave，2002.162.

[5]广州市环境保护局、佛山市环境保护局、肇庆市环境保护局.广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划（2010年-2020年）[Z].2012年发布实施.

（责任编辑：刘亚峰）