体制层面上国家审计与腐败治理的关联性思考

孟冬冬

国家审计监督是一种制度性的设计，已经覆盖了财政资金与政府机构，在揭露国家财富被直接侵吞或者间接侵占、找寻大案要案线索等方面，在国家反对腐败、倡导廉洁的过程中一直发挥着重要作用。同时，自审计机关成立以来，一直将监督检查与国家政策措施的贯彻落实情况作为工作重点，对宏观调控措施的执行结果与涉及人民群众切身利益的问题给予了高度关注。而作为遏制腐败的重要因素，国家审计能够有效推动腐败治理取得成效，需要从分析国家审计、推动腐败治理现状的困境与原因出发，在体制层面上有针对性地加强国家审计在反腐败工作中的力度和作用，为实现“良治”和推动经济社会健康、平稳、和谐发展贡献力量。

一、审计监督与反腐败的关系

审计监督与反腐败之间的关系可以用“反腐败审计”进行直观描述。从目前腐败犯罪的主体来看，国家公职人员占有较大比例，也是审计监督的重点对象。当前乃至以后，反腐败、惩治腐败都会得到全国人民的普遍支持，因此，借助审计手段与方法打击和遏制一切腐败行为，将成为今后社会治理的常态。

（一）反腐败审计概念的演进

审计作为经济社会发展的必然产物，在维护经济秩序、揭露不当经济行为中发挥着重要作用。在我国，自改革开放之后，市场经济逐渐活跃，与之相关的各项事业也不断取得新的成绩。由于对利益的过度追求和各种诱惑的冲击，腐败问题开始显现，反腐败审计成为人们普遍关注的社会热点，审计监督与反对腐败之间的关系越来越紧密。比如，依据审计实施的时机，现有的反腐败审计将其演化轨迹划定为“事前审计-事后审计-全程审计-任中审计”等。而除了与反腐败相关的审计监督外，研究企业与政府各级部门内部审计的反腐败问题也被提上了日程。但在实际工作中，反腐败审计及其法律地位并不明晰，与其他监督部门的关系还很模糊，致使反腐败的节奏滞后于腐败的进化速度，与之相关的审计监督尚需理论支撑和实践证明。

（二）审计监督假说

现实中，个别人在投资增值、交换分配及消费使用等环节从事非法获利活动，为逃避法律打击，也会在账目上做文章，以掩人耳目。为了有效揭露、杜绝这类事件发生，需要在体制层面上做努力，通过审计监督的作用使腐败犯罪行为无处遁形。为此，需要构建一套完整、科学的审计操作体系，借助多种方法和技术手段（比如核查法、逆查法、配套还原法、补账查账法等），发挥审计机关的社会功效，在研判和识别腐败分子的同时，为纪检监察部门的监督与破案提供有力的证据支持。

（三）反腐败审计的框架体系

实践表明，反腐防腐审计的任务是艰巨而繁重的，单纯依靠国家审计机关的力量无法达到目的。为此，有学者提出，应该建立宏观反腐与微观反腐的综合监控体系，形成以国家政府审计为主、政府内部审计为基础、民间审计为辅的“立体式”审计体系，以明确体现审计监督与反腐败之间的关系。在这一框架下，国家审计机关是国家意志的代表，在反腐防腐审计中充当关键角色，同时也是反腐防腐审计工作的组织者与主导者；政府内部审计机构由于对组织内部情况较为熟悉，能够起到承上启下的作用，应该使其发挥更具针对性的监督与防范腐败效能，提高反腐和监督时效，夯实反腐防腐审计的基础；民间审计（或者社会审计）机构作为审计监督的补充和辅助，能够接受国家审计机关委托的审计查证任务，为反腐防腐审计提供支撑。

（四）关联性评价

国家审计在治理腐败时，大多局限在对国家或政府审计本身，这种研究并未将反腐败治理考虑其中。实际上，在国家审计、内部审计与民间审计的综合体系中，任何环节都有各自的信息优势与长处，在相关研究中有必要打破国家审计孤军作战的形式，让更多的力量参与其中，以此提高反腐败的效果，否则将事与愿违、事倍功半。

二、国家审计在腐败治理中的困境

在日益严峻的反腐败形势下，以往的研究成果并未解决腐败这一世界性的难题，各项措施对腐败所起到的遏制作用十分有限。此时，迫切需要分析现有反腐败治理机制的缺陷，寻找国家审计在腐败治理中的困境，以此构建高效的反腐败审计监督体制。

（一）绩效审计缺乏，公共经济政策评估机制缺位

国家审计在腐败治理中具有主导型地位，但我国政策绩效审计较少开展，未能及时建立起公共经济政策的评估机制，使政策绩效审计无法正常开展。近几年我国政府绩效审计得到了较快发展，并将侧重点放在了财务审计领域，通过逐步打开审计资源限制，在某种程度上也使绩效审计取得了显著成绩。但是，必须承认，我国相当一部分被审计单位管理制度缺位，考核体系规范性较差，国家审计在反腐中作用大打折扣，同时也增加了绩效审计的难度。此外，我国对国家绩效审计的理论研究与实践都相对较少，还未在公共政策制定中引入绩效审计，而且缺乏对公共经济政策的评估机制，这就直接导致了国家审计人员在腐败治理的过程中缺乏必要的法律依据与评价标准，审计工作难以顺利开展，严重影响了治理腐败的效果。

（二）审计机关与相关部门间的协作力度缺位

国家审计在反对腐败中一直发挥着重要作用。之前我国相关法律法规还不够健全，给国家审计工作的整体性开展造成了一定阻碍，审计机关与相关部门之间的协作力度缺位，致使在信息传递、手续交接、内容规定等方面缺乏一致性和系统性，难以保证信息能够畅通无阻在各部门、各环节之间传递。当其中某个部门、某个环节出现泄密事件时，未能建立起补救预警措施，对泄密人员应该给出何种惩罚也未给出更加合理的解释。

（三）审计公告缺乏透明度

当前，一些与审计和反腐相关的法律并未对审计、纪检、司法、检查等相关组织在实际工作中的配合情况作出明确规定，致使彼此推诿，反腐工作无法顺利推进和有效开展。造成这一问题的原因虽然是多方面的，但都导致了审计公告缺乏透明度，社会公众的知情权受到了冲击。实际上，审计公告制度已经在我国实行了相当长时间，但是由于历史和现实的原因，这一制度体系并不成熟，还需在很多层面上作出努力。比如，審计公告的范围有限，公布的审计结果只占所有审计结果的较少比例，与社会所期望的水平有明显差距；再如，公告法律体系有待完善，现有法律未对公告内容、公告程序作出明确规定。这种状况的存在直接导致了审计公告模糊、透明度不高，使国家审计对腐败行为的揭露和打击能力有限，不利于腐败治理。

三、体制层面上国家审计与腐败治理的关联与优化

当前，腐败已经成为我国重大的社会污染。治理腐败，最大限度地消除腐败成为党和人民的共同任务。而在体制层面上，需要借助国家审计对腐败问题予以打击和处理，并使之能够在多发领域、重点部门和重点项目中得到应用，以常态化审计的形式存在。为此，需要强化对重点领域、重点资金的审计，逐步开展效益审计，深化经济责任审计惩治商业贿赂行为等。

（一）強化对重点领域、重点资金的审计

随着国家强调财政透明度和财政审计公开，国家审计的任务越来越显得重要。这就需要对重点领域、重点资金的审计加大精力。比如，要加大对交通、国土、水利等部门与单位的审计力度，较好地解决在投资过程中形成的权力滥用和权力失控现象，在体制层面上完善投资管理体制。还要重点关注金融资产质量与风险效益，对其中存在的违规贷款、人情贷款等问题进行严厉检查，防范与化解金融风险。

（二）逐步开展效益审计

国家审计的目的在于达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设和保障国民经济健康发展。其中，财政收支、财务收支真实、合法与效益，是国家对地区、部门与单位进行管理、使用国有资产的根本要求。因此，在国家审计中一旦发现因决策失误、管理疏漏而造成的效益低下、损失浪费等现象，就要对其危害性进行准确的评估，防止出现贪污腐败，最大限度地降低给国家和人民造成的损失。此外，在国家审计中，还要强化对腐败问题的揭露，重点揭露那些严重损失浪费与国有资产流失的问题，以突出全面审计、过程审计和跟踪审计的作用。比如，可以选择一些特殊领域，对其开展国家审计，以增强审计人员的宏观意识和服务意识，体制层面上分析腐败问题产生的原因，全面发挥审计高层次监督与服务的作用。

（三）深化经济责任审计

经济责任审计的重点在于加强对领导干部的监督。为了改进经济责任审计效果、治理腐败，除了落实经济责任审计的责任制、全面推行经济责任审前公示和结果公告制度外，还要凝聚经济责任审计监督的整体合力，组织人事部门与纪检监察部门综合运用审计结果，以便对不同类型的经济责任进行处理，对不合规的结果进行处罚。此外，还要落实经济责任审计的责任制，通过教育审计人员正确处理好个人与工作的关系，处理好国家与集体之间的关系、集体与个人之间的关系，使之能够摆脱审计人际关系的恶性循环，能够在践行社会主义核心价值观的过程中，始终将反腐倡廉的大旗高悬，使之能够主动摆脱市侩作风的约束，不敢违背法律和法规的要求。

（四）惩治商业贿赂行为

国家审计机关要重点解决公益性强、与人民群众切身利益密切相关的问题，以维护市场秩序、提升社会风气。因此，在对企业进行审计时，要强化对其营销、生产、采购等费用的审计，严厉惩治商业贿赂行为。在固定资产投资的审计实践中，要重点审计工程建设招标投标项目，尤其对群众关心、社会关注的问题强化审计力度。在这一过程中，要发挥国家审计的权威，审查与挖掘任何涉嫌商业贿赂的环节；同时，要注重财政审计与行政事业审计，对政府采购和国家公务人员在商业活动中的商业贿赂行为进行严格审查和严肃查处。比如，在对政府采购审计时，应将重点放在政府采购的程序是否合规、采购预算是否合理、采购过程是否规范等，以此提高固定资产的使用效率，保证政府采购的所有环节都处在有效的监督与制约之下。