法治思维“穿行于”改革服务管理

陈啸

在2014年市十四届人大二次会议上，杨雄市长在政府工作报告中提出了“加强政府改革建设”的目标，要“推进简政放权”，“加快转变政府职能，努力把该放的权放开放到位，把该管的事管住管好”，“深化行政审批制度改革”，“运用法治思维、法治方式改进服务管理”，“加强和规范行政执法，全面推行行政处罚裁量基准制度”。杨市长的报告让我们对政府朝着简政放权、改革创新、法治政府建设的目标努力充满了期待。一年过去了，这些工作做得怎样呢？让我们来逐一盘点。

立法“暖”民生

针对老百姓关心的各类问题，主动推进民生领域立法。

近几年来，全国范围内电梯安全事故的频发，为确保电梯乘用安全，1月，市政府法制办举行《上海市电梯安全管理办法（草案）》立法听证会。围绕本市在用电梯，尤其是使用年限超过15年的电梯的保养、故障维修、强制停用等议题，听取群众的意见。

医患纠纷是老大难问题。3月，《上海市医患纠纷预防与调解办法》施行。《办法》针对当前医患纠纷突出的现实情况，通过引入人民调解机制，及时预防和处置医患纠纷，保护医患双方当事人的合法权益，维护医疗机构的正常秩序。

车辆非法客运活动严重扰乱正常的客运市场秩序，危及乘客人身和财产安全。8月，《上海市查处车辆非法客运办法》施行。该《办法》对如何破解查处非法客运中的取证难、处罚难等法律问题作了立法探索，并充分运用信息手段，有机衔接交通、人口管理等机制，启动非法客运综合治理。不仅如此，10月，《上海市出租汽车调度服务管理规范》向社会征求意见。《规范》在出租汽车调度服务主体中增加了“不具备出租汽车经营资质仅提供召车信息的服务商（第三方运营商）”，将打车软件运营商等纳入管理范围。

在消防安全方面，9月，《上海市社会消防组织管理规定》发布。该规定完善了专职消防队的管理制度，明确了志愿消防队的管理要求，强化了基层消防安全职责的落实，加大了对社会消防组织的保障力度，并明确了相应的法律责任。

此外，5月，《上海市促进生活垃圾分类减量办法》施行。该《办法》通过政府规章明确本市生活垃圾基本分类标准、分类投放管理责任人、分类收集容器设置要求、分类投放要求以及分类减量的促进措施、法律责任等内容。

执法标准规范先行

明确整治标准和重点，确保科学执法、文明执法、严格执法。

行政处罚自由裁量权空间过大，必然会出现个别行政执法人员在“合法”外衣的保护下滥用自由裁量权情况，因此规范好行政处罚，就抓住了规范执法的“牛鼻子”。7月，市质监局与市档案局联合发布《上海市质量技术监督行政执法档案管理办法》，对涵盖本市质监行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法行为的档案实施规范化管理。9月，市质监局组织开展2014年度行政处罚及行政许可案卷集中评查工作，进一步规范行政执法行为，提高全市质监系统依法监管、行政执法水平和行政执法案卷质量。12月，市商务委发布《上海市商务委员会关于<;上海市酒类商品产销管理条例>行政处罚裁量基准的适用规则》，明确酒类流通行政处罚裁量的适用主体、范围和不同处罚情形，规定了执法单位须建立完善各项工作制度等内容。

如何规范城管执法，一直是近些年来媒体和社会聚焦的问题。4月，市城管执法局召开“城管行政处罚自由裁量基准研讨会”，就乱设摊、渣土、古树名木、废弃油脂等方面的部分行政处罚事项裁量基准设定的科学性、合理性进行研讨。10月，市城管执法局组织开展2014年上海市城管执法系统应知应会考试，6100余名执法人员参加此次考试，合格率达到98%。同月，市绿化和市容管理局对园林绿化建设工程相关人员组织开展执法专项培训，加强本市园林绿化工程建设的管理，进一步增强依法行政意识，提高园林绿化建设工程相关人员的管理水平。

此外，为确保本市交通运输市场秩序平稳、有序，4月，市交通执法总队制定2014年度执法监管工作方案及各行业子方案，明确各行业执法监管重点，进一步加强对本市公交、出租、省际客运、货物运输、停车、汽修、驾培、轨道、牵引等行业执法监管力度。

“深耕”行政审批制度改革

继续推进简政放权，不断提高政府效能。

“深化行政审批制度改革，加快政府职能转变”是市政府贯彻党中央部署的一项重要工作，为确保该项工作取得实效，市政府主动要求市人大常委会开展专项工作监督，这充分体现了法治思维、人大意识。

2月，杨雄市长在全市行政审批制度改革工作电视电话会议上提出了“突出先行先试，突出制度突破，突出务实高效，进一步取消调整审批事项，进一步推行审批标准化管理，进一步加强事中事后监管”的要求。

一年来，全市各级部门围绕简政放权，全面清理行政审批事项;围绕规范政府权力运行，推行行政审批标准化管理;围绕提高政府工作效能，优化行政审批服务;围绕制度创新，发挥自贸试验区和浦东综改行政审批改革的示范作用。行政审批制度改革取得了阶段性成果。

临近年底，杨雄市长在市政府常务会议上部署进一步压缩本市规范性文件数量等工作，要求市政府要带头做好规范性文件的压缩和清理工作，改变依据文件管理的传统工作路径依赖，明确不需要制定规范性文件的情形，用足用好现有法律资源，更加注重运用法律、法规和规章实施管理或提供服务。

法制护航自贸试验区改革创新

继续先行先试，探索自贸试验区内的各项改革创新措施。

自贸区“试水”行政复议体制改革，10月，《中国（上海）自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》和《中国（上海）自由贸易试验区管理委员会行政规范性文件法律审查规则》施行，探索相对集中行政复议权，同时畅通公众监督渠道，建立规范性文件法律审查制度。

11月，“上海版”贯彻落实保险“国十条”实施意见发布。《意见》提出到2020年发展成为国际保险中心的目标，并提出利用自贸区先行先试契机，推进保险业制度创新和对外开放，强化保险对民生保障的支撑，加强保险在特大城市治理中的运用，完善基础设施和支持政策。

不仅如此，自贸区还将法治视角投向国际。11月，《上海自贸区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》和《上海自贸区中外律师事务所联营的实施办法》公布，意味着在自贸区内设立代表处的外国律师事务所可与中国律师事务所以协议方式，相互派驻律师担任法律顾问;同时允许外国律师事务所与中国律师事务所在自贸区内实行联营。

行政诉讼让“民告官”更畅通

行政诉讼相关制度进一步完善，依法行政迈出坚实步伐。

1月，《关于本市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》实施。该《指导意见》将出庭应诉的负责人范围扩大到行政机关领导班子全体成员;明确了出庭应诉的案件范围和旁听审理的要求;明确了行政机关负责人出庭应诉情况应纳入依法行政目标考核体系，写入市和区县政府依法行政工作报告。

《上海市税务机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理暂行办法》随后出台，明确五种情形下，被告税务机关的主要负责人、分管负责人或其他负责人应当出庭应诉。

10月，市二中院开庭审理王志华不服市政府作出的政府信息公开答复一案，市政府法制办副主任刘平代表市政府出庭应诉。