政策解读:一项优化公共政策的机制设计
2015-09-10杨敏
杨敏
林伟是中部某省一家农业合作总社理事长,年初老林从农民手里流转过来3000多亩地,打理这片农田需要不少资金。前阵子,他听说土地经营权可以抵押担保贷款,老林觉得这是个“以地生财”的好机会。
老林把自己的想法和合作社理事们一说,却遭到大家的反对,大家议来议去,也整不明白这个政策到底是怎么回事。
一天,镇国土所所长黄浩杰来到村里,向他们解释经营权抵押的事:“我今天带来了一本政策解读,你问土地抵押贷款的事,上面说得很清楚。”国土所长嘴中的政策解读,就是近两年来,各级政府的一项“规定动作”。
2013年10月,国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》。意见要求重要政策法规出台后,“谁制定,谁解读”,同时建立专家解读机制和沟通协调机制,提高政策解读的针对性、科学性、权威性和有效性,让群众“听得懂”、“信得过”。
从国计到民生,从国家的大政策到百姓的小日子,公共政策的落地,需要一系列机制性保障,政策解读就是这样一项全新的机制设计。
我们可以从两个视角去理解政策解读的重要性。一个是民间视角,也就是“老林”的视角。长期以来,老百姓的政策需求更多的是以一种信息需求不对称表现出来,也就是说,政策在那儿,老百姓不知晓、不会用,从而束缚了发展的手脚,企业发展亦如此。因此,政策供给不足的背后,其实质是一种政策的供需失衡现象,也就是政策的“脚力”有限,到不了老百姓的手上。
另一个视角,是国土所所长的官方视角。公共政策有一种理论,叫做地方科层损耗,说的就是科层制的存在,使得政策传递过程出现“跑冒滴漏”,导致政策的含金量在落地过程中大打折扣,最终实际的社会效益小于预期效益。
西方国家政府官员与民众长期处于规则意识和法治观念之下,个体对公共政策影响较小。但我国在制度基础设施、公共治理机制等方面存在一定缺陷,政策执行者的态度取向、利益诉求等都可能对政策产生影响,从中央到乡镇五级政权的科层管理模式,容易出现政策偏差和政策失灵。
从这两个视角来看,政策解读作为优化公共政策的一项机制性安排和一项制度化程序,就显得尤为重要。
当下,政策解读已经步入常态化、规范化,各地尽其所能,实现同步解读“零时差”,权威解读“零误差”,系统解读“零死角”,个案解读“零距离”。用老百姓可视、可感、可信、可得的方式,把晦涩难懂的官方语言转换为平易近人的百姓“方言”,无疑是政策传输过程一个良好的机制设计。
政策解读不仅仅符合经济理性,同时也是一种政治理性。说到底,它是公共决策祛魅的过程,一个政策透明化的技术手段。以往,那些连专家都直呼看不懂的政策,需要经过立体多维的解释和说明;以往,那些掌握在少数人手上秘而不宣的政策,必须第一时间在政府网站、报纸电视、两微一端甚至是田间地头露面;以往那些需要老百姓钻破脑袋去托关系找人才能争取到的特殊优惠,变成一种人人可享的普惠性政策甘霖。
诚然,政策解读在整个政策过程中只是一个很小的环节,但兹事体大、不可或缺。对于公共政策来说,这一制度化的安排,可以促进公共政策达至一种均衡状态,即供需均衡、利益均衡以及结构均衡。