起底盐改：一个古老垄断行业的转身

屈一平

国企改革的靴子落地——9月13日，“22号文”（《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）“剧透”之后，新一轮国企改革将全面启动。其中盐业改革，由于其千年垄断历史的特殊性，遭遇此轮国企改革，前景更加令人猜疑。

早在一年前，中国盐业改革的号角就已吹响——2014年10月29日，中国盐业协会对外披露，发改委主任办公会议已通过第七套盐业体制改革方案，并在各部委完成意见征求。方案的核心为2016年起废止盐业专营，放开所有盐产品价格。

盐，关乎国计民生的重要物资，历代均由官营。《明史》记载：洪武初年即在诸产盐地次第设置转运盐使司、盐课提举司。此二职都是地方官，负责日常盐务。而众所周知的《红楼梦》中林黛玉之父林如海，所任巡盐御史则是代表朝廷巡视地方盐务。

这一千年官盐改革之路，颇为坎坷。第六个食盐专营改革方案提出的时间，要追溯到5年前的2009年。而今，再度遭遇国企改革，这一古老垄断行业的千年转身，真的能如期实现吗？将面临怎样的阻挠和压力？

《人民周刊》记者多方调研，众多盐业改革专家人士指出，盐业改革并非一蹴而就，需要设置三年的改革过渡准备期——一方面，需要明确时间表路线图，倒逼国有盐企转变观念，调整思想;另一方面，政府需要过渡准备期，保障食盐安全和边远发放以及安置盐企员工，以此保障千年盐业改革的平稳着陆。

“这个行业已经麻木 ”

盐业在古代是有关国计民生的重要生产部门，早在战国时期，秦商鞅变法后就置盐官，实行食盐官营。明清时，扬州盐商之富更是天下闻名。

中国对盐业实行专营管理，实际上是承袭了历史上对盐业专营的长期做法，但与封建时代实行盐业专营是为了增加财政收入的目的已经迥然不同了。今天，盐税在财政收入中已经无足轻重（如果按照目前每吨25元的最高盐税征收额度计算，2013年盐税收入还不到国家税收的万分之二），政府实行盐业专营的主要目的在于确保食盐健康和战略储备。

食盐业在中国一直都是实行专营制度，这项制度主要由国务院1990年发布的《盐业管理条例》以及1996年发布的《食盐专营办法》进行规范与调整。据此，国家对食盐实行定点生产制度和实行批发许可证制度，食盐的批发业务，则由各级盐业公司统一经营，保障食盐加碘，确保食盐安全。

中投顾问食品行业研究员向健军告诉记者，近20年来，盐业专营的弊端愈来愈明显：一是生产企业无法进入市场自主经营，最终致使生产者和消费者的利益都受到损害;二是极易滋生权力寻租和受贿腐败，通过流通环节的层层加码，到终端消费者时价格也就偏高。

记者调查发现，一粒盐的暴利轨迹是这样的——目前，市场上食用盐的零售价普遍在2600元/吨，批发价为2200元/吨，而盐业公司从生产企业收购食盐的价格仅为400～500元/吨，价格相差4～5倍。隐藏在中国食盐流通行业“暴利”表象背后的，则是长期以来政企不分，盐业监管机关和经营者混为一体并由此带来种种问题的致命体制缺陷。

近年来，有关盐业改革的动作频频，但多数“雷声大，雨点小”。“放开食盐专营体制改革，对国企盐业冲击很大，上千年专营体制，行业自成体系，这个行业已经麻木了。”国务院发展研究中心企业研究所研究室副主任项安波对《人民周刊》记者表示，在专营的食盐管理下，一分为二地看，专营带来的成果：食盐安全保障和边远地区的食盐计划保障以及违法监管、盐政人员安置等都是稳定的。

记者从云南盐化股份有限公司了解到，云南省食盐销量从80、90年的年均27万吨上升到2014年38万吨，2014年全省129个县市区居民碘盐覆盖率达到95%以上。2014年查处各类违法违规盐产品3583吨，与往年相比呈上升趋势，有效保障食盐安全和监管。

而保障边远地区盐业供应，也是国企盐业一直承担责任。仅湖北盐业集团有限公司，每年拿出6000万元资金运费补贴，同时在边远山区设立两个2万吨/年的食盐分装点，保障供应。

然而，由于盲目发展，中国盐业在专营管理下呈现弊端。项安波告诉记者，第一，产销失衡现状显著。中国现有298家制盐企业，其中99家为食盐定点生产企业，仅定点企业制盐能力就达4000万吨，2013年行业开工率不到70%，全国盐产大于销矛盾突出;第二，中国盐业大而不强，制盐和经营企业多存在“多小散乱”的问题。食盐销售专营以县级为单位，共有2222家批发主体，年均销量仅有4000吨，运行效率低，人均销量不足养活自己;第三，产权制度单一。长期以来，盐作为政治商品，专管统营产品，作为进去，不能搞产权多元化，导致体制机制僵化，企业发展缺乏活力。

千年垄断的三年改革过渡

记者了解到，一年前的盐业改革方案核心内容是废止盐业专营。中国盐业协会人士表示，按照已过会的草案规定，盐业在2015年继续专营，2016年取消特许经营，2016年企业同时申请新许可证。2017年获得新许可证的企业开始新的经营活动。

据悉，盐业专营废止后，食品药品监督部门开始承担执法资格。未来社会资本进入盐业，只能进入已取得经营许可的企业。

“盐业一旦放开，倒掉的可能是国企，不光是同行业民营企业，还面临着快速消费品竞争渠道的对手。国有盐企转变经营机制需要时间，三年都还不够。但是可能对一部分省份来说，会从市场中杀出一条路。”项安波说。

广盐，就是“杀出一条路”的一匹黑马，广东盐业集团董事长、党委书记彭海斌告诉《人民周刊》记者，2012年起进行多元化经营，从几年前开始搭建“有机厨房”工程。彭海斌介绍：“以现有澳洲湖盐（高端食盐）、新西兰奥戈尼有机奶粉、沱牌舍得酒等商品为基础，进一步拓宽商品种类，成为营销环节价值链的组织者和厨房管家。”在体制上，广盐集团选择了新成立的广盐连锁公司、广盐乳业公司、广盐地产公司、广盐酒业公司等企业作为试点，探索混合所有制改革，取得经验后逐步向其他二级企业推广。

然而记者调查发现，大多数盐业集团公司并没有做好准备。湖北盐业集团有限公司相关负责人向记者表示：取消食盐专营，湖北面临困难较大：1. 体制机制不活，作为国有独资企业，人员包袱重，经营成本高，运行效率低;2. 结构调整步伐不快，离附加值产品在主业销售中所占，比重偏低，同时，集团公司现有4个食盐分装点以及3个包装配套企业，一旦取消，业务量急剧萎缩;3. 非盐业务发展相对滞后，集团公司利润来源完全依赖食盐专营业务，专营以外产业发展相对缓慢，缺乏经济支撑点;4. 盐政管理人员893人，人员安置问题有待解决。

湖南盐业股份有限公司，这一已实现产销一体化的盐业公司，食盐专营市场改革对运销企业冲击最大，运销企业长期实行专营，其员工队伍思想观念、素质、企业体制机制短时间内难以适应市场化，比如人员偏多，年龄偏大，离退休人员管理没有社会化。他们希望给盐业企业市场化过渡期至少三年，解决历史遗留问题，加快转换体制机制，促进国有资产保值增值。

在采访中，记者发现，盐业集团普遍呼吁，取消专营后，避免市场混乱，有必要重组整合，建议以区域性优势产销一体化集团为龙头进行企业整合，在全国形成若干家产销一体化企业集团;建立基础碘盐保障制度，所谓“托底”政策;执行严格的监管制度，核心是建立从生产到销售的质量追溯体系。

“另外，对政府部门来讲，也需要准备期，”项安波指出，如果说三年过渡期，对企业来说，是适应国企改革和取消盐业专营带来的一系列改变的话。那么对于政府部门，食盐安全保障、边远地区供应、市场监管的行政职能和人员安置的接管等，需要的准备期，也不短。

政府：需要准备期

“食盐安全将成为改革后的一个重大挑战。”中国盐业总公司董事长李耀强近日向记者分析，一旦市场放开，在价差利诱下，一些“私盐”很可能会大量混入到食盐市场，考虑到盐业监管体系和监管能力的建设需要较长时间，特别是部分地方政府治理能力较弱导致市场监管空白，食盐的安全风险将成为重大挑战。建议在推进食盐市场化改革过程中，以行业重组整合为基础，形成若干家具有较大市场占有率的品牌企业，稳定市场供给，降低监管难度，同时配套建立基础碘盐的“托底”政策和碘盐监管的质量追溯体系。

“市场监管这块以前是各个省盐业公司和盐务局在供养，没有拨款。”项安波指出，如果放开食盐专营，政府要承担起行政性职能责任，执法队伍必须要建立起来，遏制私盐毒盐进入市场。以云南为例，目前云南从事盐政管理人员且无事业编制人员273人，每年产生盐政人员工资性费用及盐政市场管理性费用接近6000万元。

“但是政府食品药品监督管理局对接这个活有点难度，技术上没问题，原有人员怎么接收处理，费用怎么出。”项安波担忧地对《人民周刊》记者表示。

显然，这一现实问题，需要政府执政智慧和时间，积极稳妥研究制定现有非公务员编制盐政管理人员去向和安置问题。

与食盐安全并重的是食盐储备，这一任务之前也是由国企承担。2003年非典期间和2011年日本核泄漏都引发食盐抢购风潮。湖北盐业集团公司建议，为应对自然灾害等突发事件和食盐市场异常波动，建议建立国家和省两级政府食盐储备制度。

对于民间资本进入食盐流行业的国企改革大趋势，众多受访盐企都提出，实行严格审批，如具备一定仓储设施，配送力量，企业引入新机制，不断新增食盐批发企业，社会资本可通过参股、控股现有批发企业进入食盐批发行业，使现有批发企业引入新机制，达到改造提升。

而现有盐业国企内部的行业重组整合，也矛盾重重。云南盐化股份有限公司相关负责人向记者表示，推进行业重组整合，矛盾主要是产销分离，生产利润低，希望政府围绕产销合一，盐政出台企业改制、重组政策;围绕企业改革，重组产销合一以及政企分开，出台富余人员安置和编外盐政执法人员安置的指导意见。