“温和”的新土改试点

李海燕

“土地确权之后，我们村以后就要统一耕种、统一管理啦，到时候我们农民就省事了！”10月份，河北省定州市西城乡南疃村正在举行热闹的传统庙会。庙会之后，2015年土地试点改革将在村里全面开展，村民李建茹表现得很是期待。“我们村土地问题很复杂，现在正在进行土地确权，确权之后就可以实现大面积耕种，这样能很大程度解放我们村的劳动力，来搞第二、第三产业增加收入。这些都是村民们所期所盼的。”该村村支书朱国勋这样告诉记者。

今年年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，这标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段，新一轮土改大幕正在开启。随后，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。有知情人士称，此前有地区已多次上报区域内的框架方案，但是均因“过于激进”未被批复，最终获批的是改革工作领导小组认为“相对温和”的版本。这33个县级农村土地改革试点区域中，京津冀三地的改革工作已经启动，其中北京市大兴区试点集体经营性建设用地入市，天津市蓟县试点宅基地制度改革，而河北省定州市则试点农村土地征收制度改革。

核心是保护农民权利

新一轮农村土地制度改革，试点遇到的首要问题就是耕地保护。中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授于建嵘认为，根据中国目前耕地资源人均占有较为短缺的情况，土地改革强调严守耕地保护红线是应当的，但是，他认为土地制度改革的大前提和核心应当是保护农民的权利。而保障农民的权利与保护耕地并不矛盾，而且是有助于保护耕地资源的。我国当前存在大量破坏和浪费耕地资源的现象，而且多年来屡禁不止，严守耕地保护红线喊了二十几年，但是耕地保护工作却一直做得不尽如人意，耕地数量每年都在锐减，相当一部分被征用和浪费，而且难以复耕。

究其原因，于建嵘认为，并不是国家对耕地保护不够重视，政府部门在这个工作上也投入了很多资金和精力，根本的原因在于对于土地的主人——千千万万普通农民的权利保障不够。由于缺乏制度性的土地权利保障，农民的土地可以随时被各级政府征用，其中不乏盲目开发的项目，相当多的土地被征用之后没有得到很好地利用和开发，闲置返荒;甚至一些项目后期难以推进，征地又难以复耕，造成巨大的耕地资源浪费。如果真正将农民的土地权益落到实处，让土地的主人能自主地决定自己的土地应该如何使用、以什么价格交易，其他开发主体不能以极其低廉的价格随意圈占大片土地，那么耕地保护才有可能。

放开宅基地自由流转是民意之所向

在于建嵘看来，可以说整个农村地区都存在着发展资金不足的问题，农村拥有的最宝贵的资源就是土地，土地资源如果能够进入市场，其流转收益归农民和农村社区享有，将会为我国农民和农村地区的发展注入巨大的资金流，这也是农民和农村能够共享我国现代化、城市化成果的一个基本途径。

同时，他还认为允许宅基地自由流转也是我国推进城市化、现代化发展的现实需要。当前我国城市化面临的一个根本问题就是农民如何变市民的问题，除了破除户籍制度的分割等制度性障碍之外，城乡二元土地市场则构成了几亿农民变居民的经济性障碍，导致城乡社会的撕裂，这种撕裂是市场造成的，比制度性的硬性分割还要严重。因为城市的房价是按照土地的市场价值计算的，而农民的宅基地无法直接进入市场流转，而只能被行政性征用，其中的价格利差农民无法享有。农民在宅基地被征用之后，获得的补偿款远远不能满足在城市的商品房市场中购买一套建筑面积相当的住房的需要，这就构成了农民变市民的经济性障碍。

而我国城市化的不断发展，其实是需要宅基地能够进入市场自由流通的。当前许多城乡接合部的小产权房和城市人去农村买房现象的出现，正是经济社会发展的现实需求呼唤城乡统一的住宅用地市场的有力证据。我们应当顺应经济社会发展的规律，才能实现我国城市化的均衡有序推进。放开农村宅基地的自由流转，是民意之所向。

“温和”的土改方案

并没有触及根本的土地所有权问题，实质只是盘活农村土地各种权能的一种尝试，于建嵘认为此次改革方案确实属于比较“温和”的。此次土地改革，涉及集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革和土地征收制度改革，均是对现实中我国农村土地制度暴露出的最紧迫问题的回应，也是顺应民心和经济发展规律的举措。但是此次改革还有很多需要进一步完善之处，比如如何界定哪些土地属于建设性用地、标准由谁制定、是基层政府说了算还是农民说了算。于建嵘称，这些问题此次改革中并没有明确，包括土地入市流转之后的收益分配问题等，都是需要在实践中进一步完善的问题，而且需要尽快制定出标准。

此次改革虽然力度有限，但是对于我国土地资源的开发利用政策依旧是具有突破性意义的，其基本方向是盘活农村的土地资源，充分利用各种土地要素，刺激农村地区的发展，并且是与城市化发展进程接轨的。刺激农村地区本身的资源和发展潜力，这是从根本上破除城乡二元体制的制度举措，也是与之前吸收农村资源支持城市和工业发展的城市化道路根本不同的一种推进城市化的发展方式。这样的制度改革如果能够顺利推进，将有助于我国城市和乡村共享改革发展的现代化成果。

此次土地制度改革的顺利推进，于建嵘认为不能忽视了农民的主体地位，毕竟农民才是土地产权的直接所有者和使用者。如果依旧沿用行政命令性的方式推进改革，而忽视了农民的权利，再好的改革方案也会走入歧途。要在试点地区建立农民利益和诉求的有效表达机制，让农民能够参与到改革的进程当中来，是保障此次改革顺利推进的重点工作。