集体公益林采伐限额管理制度的不足与完善

林龙

【摘要】我国集体公益林采伐限额管理制度存在采伐限额编制方案不尽合理，采伐限额监管制度不完善，难以平衡公益林的生态效益和林农的经济效益等问题。为促进我国集体公益林建设持续健康发展，应当科学编制集体公益林采伐限额方案，明确采伐公示制度具体内容，对集体公益林采伐实行分类监管，加强对林农生态产权的保护。

【关键词】集体公益林 采伐限额 公示 分类监管 政府生态购买

【中图分类号】DF463       【文献标识码】A

生态公益林发挥着水土保持、防风固沙、涵养水源、净化空气等生态功能。为此，政府严格限制采伐公益林。而种植公益林的林农，因林木收益受到限伐制度影响，抵触情绪较大。林农是集体公益林建设的主体，其参与建设积极与否将直接影响到公益林建设的成效。因此，如何完善现有公益林采伐限额管理法律制度，既能充分发挥公益林生态效益，又不损害农户的经济利益，是集体公益林发展亟待解决的问题。

集体公益林采伐限额管理制度概述

中国现行集体公益林采伐限额管理制度主要由《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》、《“十二五”期间年森林采伐限额编制方案》（以下简称《编制方案》）、《“十二五”期间年森林采伐限额编制技术规定》（以下简称《编制技术规定》）、《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称《改革意见》）、《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（以下简称《管理意见》）、《关于全国“十二五”期间年森林采伐限额的审核意见》（以下简称《审核意见》）等法律法规及政策性文件构成。《森林法》第二十九条对集体公益林采伐限额的制定原则和程序作了明确规定：集体所有林木年采伐限额以县为单位编制，省级林业主管部门负责采伐限额的汇总并上报省级人民政府，省级人民政府对采伐限额审核后报国务院批准。按照《编制技术规定》第五条要求：公益林采伐类型主要分为抚育采伐和更新采伐，同时也包括因特殊原因而进行的其他釆伐，如对低效林改造而进行采伐以及对疏林、四旁树、散生木的采伐。《森林法》第三十二条及三十五条规定，对公益林进行更新采伐、抚育采伐和其他采伐，必须由县级林业主管部门或者经其授权的乡镇人民政府依法核发采伐许可证，并严格依据采伐许可证规定的地点、面积、株数、树种和期限实施。

集体公益林采伐限额管理制度存在的问题

采伐限额编制方案不尽合理。第一，公益林采伐限额编制“重上报，轻审查”。根据《编制方案》规定，集林公益林的年采伐限额以县为单位编制，经县级以上林业主管部门初审后由同级人民政府逐级上报至国务院审核批准，并抄送国家林业局。逐级上报制表面上须由各级部门层层把关，但因《编制方案》并未明确各级林业主管部门具体的审查职责，上级部门实际上只对报送的采伐限额作表面审查，逐级审核后抄送国家林业局。而审查部门因审查不严造成采伐限额编制失实，也没有相应的追责机制。我国森林资源范围广，地形复杂多变，对集林公益林抚育采伐、更新采伐等采伐限额的确定需要以森林资源规划设计调查（二类调查）结果为依据，其中涉及较强的林业专业知识。而编制单位因条件所限，往往缺乏开展“二类调查”所需的高层次的林业专业技术人员、相关的配套设备及必要的调查经费，其调查的数据与森林的实际水平有较大出入，如果各级部门不对上报的采伐限额严格审查，将无法确保采伐限额编制的科学性和准确性。

第二，没有细化树种控制。按《编制方案》和《编制技术规定》要求，我国集体公益林采伐限额管理实行“总量控制”和“分项管理”相结合的方式。但无论是从总量上控制集体公益林采伐还是从采伐类型、林分起源（分为天然和人工）对集体公益林限额采伐实行分项管理，都没有细化树种限额控制。①林农出于经济利益考虑，会多砍伐珍贵树木、少砍伐一般树木，从而造成树种比例失调，不利于森林资源多样性和珍贵树种特别保护。

采伐限额监管制度不完善。第一，采伐公示制度不够具体明确。为了对公益林采伐限额分配实行有效监督，国家林业局的《管理意见》和《审核意见》要求，要简化集体公益林采伐审批程序，实行采伐公示制度。然而，国家林业局上述两《意见》都只对推进采伐公示制度提出指导意见，对限额采伐公示内容、公示地点、公示方式、公示期限等具体内容并未作出明确规定，导致各地区实行采伐公示制度缺乏统一性。例如公示期限，有的地区规定为3天，有的地区规定为7天，有的地区公示期限长达15天。如果不对采伐公示制度的具体内容作统一规定，必然导致各地推行采伐公示制度的随意性，从而影响采伐公示制度发挥其应有的监督作用。

第二，伐区简易设计程序并没有明确适用的集体林类型。国家林业局的《管理意见》和《审核意见》都要求对集体林的采伐推行伐区简易设计，即集体林采伐由森林经营者实行自主管理，林业主管部门只提供相关的技术指导和服务，不再对伐前、伐中和伐后实行全程监控。“截至2011年年底，全国共有4236个木材检查站，28112个乡镇林业工作站，共有执法人员约32万人。”②单靠这些基层林业执法人员对所有集体林实行全程监管任务相当艰巨。监管方式的转变不仅大大减轻了基层林业执法人员的监管任务，同时也赋予了林农集体林采伐的自主权。然而上述两《意见》并没有明确推行伐区简易设计程序的集体林类型。如果不加区分地对商品林和公益林统一实行伐区简易设计程序，必然弱化对公益林的监管力度，增加公益林盗伐、滥伐的风险。从近几年国家林业局对林区采伐抽查情况看，尽管盗伐、滥伐集体公益林的比例不断下降，但数量仍然较大。

采伐限额管理制度难以平衡公益林的生态效益和林农的经济效益。《改革意见》提出“严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。”然而，许多地区为了确保公益林生态效益的发挥，给予公益林更新采伐和抚育采伐的限额采伐指标极少，有的地区甚至对生态公益林采取封山管护、死封死禁。林农不仅不能从公益林的管护中获得相应的经济回报，而且还要承担起维护公益林生态效益的责任，对公益林何时进行采伐，采伐多少，何时更新，更新什么树种等问题都要严格按照林业主管部门的规定执行。政府对林农的权利做了种种限制，但对其遭受损失做出的补偿却微乎其微。近些年，福建省各地区顺应“生态省建设、森林福建”建设目标，对公益林严格实行禁伐。笔者在南平市部分乡镇调研时了解到，该地区对集体公益林不分人工林天然林都严格实行禁伐，对划入生态公益林区的毛竹林中的散生木也一律不允许更新采伐和抚育采伐，而林农为此获得的生态补偿金为每亩11.26元（2012年），扣除村山本费1.70元（15%），专职护林员管护费3.94元（35%），林农实际获得的公益林生态补偿金只有每亩5.62元。当地林农对天然林实行禁伐表示理解和支持，但是对自已亲手种植的人工林也实行禁伐抵触情绪较大，而且每亩5.62元的生态补偿标准明显偏低，根本无法弥补禁伐政策对其造成的经济损失。

集体公益林采伐限额管理制度的完善措施

科学制定采伐限额编制方案。首先，明确规定各级林业主管部门的审查职责。国家林业局应结合森林资源规划设计调查结果先行制定出各地区的公益林采伐限额幅度，各级林业主管部门在国家林业局制定的采伐限额幅度内，核准上报采伐限额。因审查不严导致集体公益林采伐限额编制失实，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。在逐级上报的过程中，各级采伐限额上报的基础数据应当及时在林业部门的电子政务平台等公开媒体予以公示，供利益关系人审查和监督。利益关系人如对基础数据有异议，可以提出并将异议逐级上报。上级部门应对异议及时审查，并在规定期间内公开反馈利益关系人。为此，各级林业部门应抓紧各类数表修编及采伐管理电子政务平台建设，确保森林采伐限额编制的科学性和准确性。

其次，细分树种限额控制。应当在坚持“总量控制，分项管理”原则基础上，结合龄组结构与抚育强度，在集体公益采伐限额编制方案中增设树种限额控制一项，以加强树种多样性的保护，防止农户为了经济利益多砍珍贵树木、少伐一般林木的情况发生。

明确采伐限额监管制度的相关内容。首先，对采伐公示制度的具体内容做出明确规定。光有国家林业局在《管理意见》和《审核意见》中规定的采伐公示指导性意见还不够，应对限额采伐公示内容、公示地点、公示方式、公示期限等内容作出具体规定。公示内容：除包括采伐许可证证号、批准机关、采伐地点、权属证书名称及号码、面积、树种、采伐方式、采伐时间、更新保障措施等在内的采伐审批情况外，还应当包括采伐限额的分配、伐区的作业情况;公示地点：除了林业主管部门和村委会公告栏，还应在抚育和更新采伐现场及伐区周边交通要道的醒目位置设置公示牌;公示方式：应当采用书面张贴、报刊电视公告、林业主管部门官网发布及微信发布等形式;公示期限：不得少于七个工作日。单位或个人对公示内容有异议的，可提出书面质疑，林业主管部门应时反馈。与此同时，采伐公示制度必须实行领导问责制，对公示程序及采伐限额分配中存在的问题负有直接责任的人员要一查到底，并追究其相应的法律责任，以确保采伐公示制度有效运行。

其次，对集体公益林采伐实行分类监管。由于公益林只允许不以营利为目的更新和抚育等性质的采伐，因此，《审核意见》中“森林经营者”显然指的是“商品林经营者”。然而，如果把生态公益林等同于自然保护区，不分类别的一律实行严格的采伐监管措施，既不利于生态保护，又容易激化政府和林农的矛盾。笔者认为，应将重点公益林和一般公益林区别对待。由于重点生态公益林具有极为重要的生态价值，对其采伐依然要依法从严管理，继续实行“伐前拨交、伐中检查和伐后验收”全程监管，同时加强伐后更新造林质量及抚育质量的跟踪检查和监督。重点公益林采伐应由县级林业主管部门和社区市林业主管部门审核后，统一报省级林业主管部门批准。经公示无异议的，省级林业行政主管部门核发采伐许可证。一般公益林则和商品林一样推行伐区简易程序，由一般公益林所有者对采伐实行自主管理，林业部门只负责加强对伐后更新造林质量及抚育质量的跟踪检查和监督。

随着森林覆盖率的不断扩展，单靠林业执法人员的“两条腿”已很难实现对重点公益林“伐前拨交、伐中检查和伐后验收”的全程监管。笔者认为，为了提高各级林业主管部门对重点公益林全程监管效率，可以考虑运用互联网技术，建立统一的公益林林业监管网络系统，将各级监管体系通过互联网对接，实现监管信息共享。基层林业站、木材检查站及林政稽查队等林业执法队伍通过定期执法检查，将辖区内集体公益林变动情况及执法检查结果输入公益林网络监管系统，以便上级林业主管部门通过系统及时掌握集体公益林执法检查情况，并对下级的监管工作进行实时指导和监督。与此同时，应充分发挥环保部卫星环境应用中心的“环保天眼”对重点公益林采伐全程监管的作用。“环保天眼”通过卫星遥感系统，对人为破坏公益林行为进行精确定位，发现问题后，自动发出警报，便于执法人员进行现场核查，这样既能减少人力监控成本，提高监控效率，又能有效抑制盗伐滥伐公益林的现象。

最后，通过政府生态购买加强对林农生态产权的保护。为了弥补国家对林农公益林处置权的限制而造成的财产收益损失，目前比较普遍的做法是国家提供生态补偿金。由于补偿标准缺乏科学合理的核算体系，目前的补偿尚停留在补助层面，没有体现补偿的实质。公益林具有生态服务功能，比如可以为人们提供涵养水源、保持水土、净化空气、美化环境等服务。因此，要使公益林生态补偿名符其实，除了提高生态补偿标准外，必须保障公益林所有者从生态环境服务中获取利益的权利，即生态产权。

对此，笔者以为，可以尝试通过政府生态购买的方式保障林农的生态产权。所谓的政府生态购买指的是政府作为环境这一公共物品的提供者，通过向厂商购买环境产品的方式，履行为公众提供良好适宜环境的义务。“政府生态购买是政府购买公共服务这种新型公共治理方式的具体体现和重要组成部分。”③政府在购买公益林林农提供生态服务时，应当以一个远高于成本的价格购买该服务项目，以激发林农参与的积极性。考虑到林木的生长周期较长，政府可以将购买计划时间制定为十年、二十年或是更长时间，购买时可以按年逐步支付资金。政府提供的丰厚报酬不仅能极大地激发林农管护公益林的积极性，“而且政府长期稳定的购买计划也有利于农户从长期收益角度优化自己的决策，如造林的生态效果及后续环境开发问题。”④政府实行生态购买后，对公益林项目不再采取先投资后检查汇报的管理模式，而是按实际的造林面积、提供生态服务的质量等标准进行事后购买，不仅减少了政府因盲目投资造成公共资源的浪费，同时也能牵制林农的造假行为，从而保证了项目的后续效果。与此同时，政府从项目投资者到项目购买者的身份转变，使得政府从对造林项目的监督转为对林农的监督，监督成本大大降低，效果却明显提高。

由于政府是分阶段持续购买，多数林农会遭遇先期资金不足的问题，因此，为林农提供绿色金融政策，为绿色经济发展提供融资支持显得尤为重要。《改革意见》提出“推进林业投融资改革，要求金融机构要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。”因此，应当允许农户将生态购买合同及公益林林权进行抵押融资，以此盘活公益林资产，拓宽林农致富渠道，弥补林农公益林管护的成本支出。政府应当优先安排公益林贷款指标，比照普通商品林的评估价值，由政府为林农提供担保，“并在贷款比例、贷款期限、贷款利率、还款方式方面提供比商品林更加优惠的信贷政策，以提高林农种植和管护生态公益林的积极性。”⑤可以说，政府生态购买实现了政府和公益林林农之间的双赢，既保护了生态环境，又兼顾了林农的经济利益。同时，政府通过生态购买，将资本市场、技术市场和其它要素市场引入生态产业，必将促进环境产业链条和生态产品供需市场体系的形成和逐渐完善，使“谁受益、谁补偿”的原则在我国的生态产业中得以真正体现。

（作者为福建农林大学文法学院讲师、福州大学博士研究生）

【注释】

①万婧：“集体公益林管理法律制度研究”，江西理工大学硕士学位论文，2012年，第23～25页。

②“2011年中国林业基本情况”，http：//www.forestry.gov.cn/ZhuantiAction.do？dispatch=content&id=499030&name=apec。

③柏维春：“政府购买服务相关问题思考”，《人民论坛》，2014年第8期，第28～30页。

④蒋天文：“政府生态购买—一个解决生态环境的经济方案”，《财政研究》，2002年第9期，第41～44页。

⑤陈锡桓：“‘三线林’管理与建设探讨”，《福建林业科技》，2012年第3期，第151～153页。

责编/许国荣（实习）