改革开放以来中国治理变迁对国家对外传播的影响

田丽

【摘要】改革开放以来，中国的治理改革给对外传播的结构和功能带来了诸多变化。文章从结构—功能主义视角分析内生政治变量对中国对外传播的影响，中国的治理变迁改变了对外传播的结构和功能，新型对外传播结构作为一个回应性的网状结构，给更好地实现对外传播的功能注入了内生动力。

【关键词】治理变迁 对外传播 结构—功能

【中图分类号】G20     【文献标识码】A

对外传播是指一个国家跨越地理性政治边界，向他国或者地区进行的传播活动，传播的主体是以国家为单位的①。跟国际传播的信息双向流动不同，对外传播是以我为主、由内向外的信息传播。对外传播作为一种传播现象很早就出现了，但是被称为“对外宣传”并作为主流意识形态话语被重视和强调，却是我国独有的现象。本文中“对外传播”和“对外宣传”内涵指涉相同。笔者从政治系统论的视角研究对外传播，将其视为一个完整的系统，结合阿尔蒙德对政治系统的构建，将对外传播系统界定为包括对外传播的主体、对外传播的媒介、对外传播的内容、对外传播的客体（对象）等一系列要素在内的结构和功能的统一体。

图1：传统对外传播系统

传统对外传播结构最大的特点是一元化、线性化，即传播主体通过媒介对客体进行信息传播，客体自主选择对信息接受与否，较为简单明了（见图1），虽然有客体的反馈，但是明显弱于主体的正向驱动。相应地，这种传播结构实现的功能也较单一。

改革开放以来中国的治理改革经历了主体从一元到多元、方式从集权到分权、取向从管制型到服务型、范围从党内民主扩大到社会民主等诸多变化，给对外传播的结构和功能带来了诸多变化。

治理变迁影响对外传播结构

对要素的影响。第一，传播主体多元化。传统的对外传播系统中，直接负责对外传播的主体数量较少，通常只局限于党政机关或中央媒体等传统的宣传部门。随着改革开放以来国家治理主体的多元化，各级党组织、各级政府、各类企事业单位和各种民间组织为主体的多元治理格局逐渐形成。各种非官方的、自发的对外传播主体日益增加，包括了受国家委托或影响、在对外交往中实际参与了对外传播工作的人民团体、企事业单位，甚至普通民众都成为了“中国文化的传播者和中国形象的展示者”。

第二，傳播对象多样化。改革开放之初的对外传播工作受到文革时期残存的极“左”政治思潮和用意识形态划线思维的影响，极富“针对性”—“提高左派、争取中间、分化上层”，革命的、进步的是主要的对外传播对象。1980年9月16日，中共中央正式发出《关于建立对外宣传小组加强对外宣传工作的通知》，通知做出了三个重大调整—调整了对外传播的任务、对象、内容。其中，根据党的总路线和对外路线的转变，对外传播的对象调整为新时期的所有外国人、港澳台同胞、华侨和华裔，终于摆脱了政治意识形态的限制，扩大了对外传播的对象范围。②

第三，传播媒介扩大化。1992年6月，中共中央、国务院发布的《关于加快发展第三产业的决定》，使得媒体的产业属性明晰化，为其按照现代企业和市场运作的要求整合资源、集约经营、提高竞争力插上了“翅膀”，我国的对外传媒初步实现了大面积的对外传播。20世纪90年代中后期以来，中国网、人民网、新华网、国际在线等对外传播网站迅速建立，发挥互联网的快速、互动、云空间等优势来扩大中国的对外传播影响力。21世纪初，中国领导人开始在西方大国的主流媒体上直接刊文，旨在借助外国媒体的舆论力量，增进外国民众对中国政策的理解和支持。在得到时任中共中央总书记胡锦涛的重视和批示后，中央外宣办以“借助外力”为探索方向，加大与国际媒体的合作，构建“借船出海”的对外传播平台。

第四，传播内容丰富化。在中国语境中，对外传播的内容一直都体现着党和政府作为传播主体的意志。改革开放后中国转变了工作重心，对外传播内容相应转变为向世界全面介绍中国。进入到90年代，“经济外宣”已经成为中央外宣工作的重中之重。世纪之交，国家战略的重点在于“深化改革与全面参与国际社会”，与此相配合，对外传播的内容通过全面介绍中国的基本情况、积极开展国际舆论斗争等，竭力为中国的和平崛起与全面融入国际社会创造良好的国际舆论环境。21世纪初，中国根据国内外形势的新变化，力争在保持自身发展势头的同时，为世界的和平与发展做出正面的贡献，努力向世界展示中国“和平发展”与“和谐世界”的理念和形象。

对要素间关系的影响。第一，主体间关系：党独揽全部—党政各司其职、社会参与。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，自身角色的变化决定性地影响着中国治理变革的进程。新中国成立以来，中国共产党从革命党变成执政党，党的目标从夺取政权转变为维护政权，不仅从根本上决定了中国政治体制改革的走向，而且也决定了对外传播系统中各要素关系的调整方向。

新中国成立后到改革开放初期，党政合一、党对国家的一元化领导直接体现在对对外传播的一元化管理模式上。1987年，党的十三大报告指出：“党政分开即党政职能分开。”党改变了过去包揽一切、直接命令的领导方式，主要进行全局性、原则性等重大问题的决策，是间接的指导性领导方式。因此，党政分离成为对外传播体制改革的突破口。1991年6月4日，国务院新闻办公室成立，朱穆之任主任，意味着我国政府拥有了专门的对外宣传管理机构，同时标志着我国对外传播管理体制的一大变革—党政分开③。自此，党政各司其职，有了明确分工—党的宣传部门（各级党委宣传部）主要在思想政治方面对对外传播的理念予以指导，政府有关部门（主要是各级政府新闻办）则负责对外介绍中国情况的组织协调工作。这是我国对外宣传工作中的一个重要转折点。

第二，主介间关系：集权—分权、民主、法治。从理论上讲，在对外传播系统中，传播主体作为整个系统的主导者，对信息由内向外流动的全过程施加控制。从现实角度来看，任何一个国家都不可能放弃对对外传播的控制，只不过由于国体、政体的不同，文化、经济的差异，每个国家控制的方式和程度有所区别。传播主体对传播媒介的控制是实现对整个对外传播系统控制的关键环节。

之前的一元化媒体管理模式随着20世纪90年代以来行政体制的改革，发生了重大转变。政府职能的转变使得政府在对外传播领域的管理模式，从指令性的管理转换成指导性的服务，促进了党和政府的宣传控制与媒体自身的专业约束之间形成均衡发展和良性互动，充分调动了各类媒介对外传播的积极性，激发了对外传播媒体人员的社会责任感和国家使命感。21世纪初，中国的民主治理范围从执政党扩展到整个国家和社会、治理方式从人治到法治的治理变革延伸到对外传播领域，加之国外媒体对中国的关注程度超乎以往，中国政府走上了“主动发布”的新闻开放之路。政府对信息源的开放从根本上改变了信息流动的结构，促成信息发布主体的多元化和信息采集、发布渠道的多样化。

第三，主客体间关系：单向灌输—双向互动。传统的对外传播体系，受当时新闻传播思想的影响，强调传播主体的主动性和主体性，受众的被动性和客体性。这种受众观在革命战争年代和社会主义建设初期有重要作用。但是，长期的单向灌输导致传播效果较差，甚至在受众中产生了逆反心理。

随着改革开放、全面经济体制改革的不断深入，中国经济持续高速增长，对外传播也开始按照市场的要求进行改革和发展，其中一个重点就是为了打入国际传播市场，受众作为市场信息消费者的需求开始受到重视，不再是政治意义上的“宣传对象”。媒体的商业属性逐渐成为社会共识，服务观念渐渐成为指导对外传播实践的思想之一。1991年6月13日，时任国务院新闻办主任的朱穆之在中外记者招待会上将国新办定位为“新闻办公室将为外国、港澳记者以及一切愿意了解中国的人提供便利和服务，它不设置障碍、限制、不搞新闻检查”④，就集中体现了政府的服务型理念。

图2：改革开放以来的对外传播系统

从以上分析可以看出，改革开放以来的对外传播系统最大的特点是多元、互动、灵活和网络化（图2），这种网状传播结构不仅有利于对外传播功能的实现，而且为其更好地运转注入了内生动力。

治理变迁影响对外传播功能

中国的治理变迁主要通过改变对外传播的结构进而影响对外传播功能的实现。借鉴阿尔蒙德将政治系统的功能界定为系统、过程和政策三个层次，对外传播系统的功能在这三个层次上表现为以下几个方面：传播国家信息、引导国际舆论、设置国际议题、塑造国家形象、获得国家认同、维护主权稳固。

传统的对外传播结构在实现功能方面的利弊。传统的一元化、单向度对外传播结构，简单、实用，作为目标导向型系统，对于系统自身的维持和正常运转有重要价值。改革开放前的对外传播实践对于党在当时的国际环境下制定的对外战略起到了很大的辅助作用，巩固了新生的人民政权，较好地维护了中国的国家利益（功能6）;中国的外宣媒体通过新闻、书籍、广播、电影等形式，基本实现了传达中国信息的目的，部分冲破了西方特别是美国对中国设置的新闻封锁（功能1、2、3）;而且这一时期还塑造了中国政府期望形成的国家形象：独立自主、和平、发展、革命、负责任等（功能4）;此外，还培育了华侨的爱国主义感情，对第三世界国家的国际主义精神，对社会主义阵营国家的兄弟情谊等（功能5）。

但是，这个类型的系统对传播主体的依赖性较大，系统功能的实现与传播主体能否对环境做出正确判断、能否制定正确的内外政策有直接关系。所以，文革期间的对外传播就由于传播主体的一些问题经历了曲折，走了一些弯路。而且，系统维持的重力全部压在传播主体身上，也容易造成传播媒介体制机制和话语体系的僵化、死板，进而造成受众的信息接收疲劳乃至产生障碍。由于这种结构对传播客体需求的忽视，过于强调传播主体的主观目标，所以改革开放前世界对中国的观察和研究寥寥无几，并且由于外国民众的不了解和偏见以及文化和意识形态的差异，导致在政府的正面形象之外，外国政府和民众眼中还有另一种负面的中国镜像：独裁、好战、共产主义的“罪恶”、洗脑者等等，真正的中国不仅没有被了解，反而遭到了西方政府和媒体的蓄意歪曲。

改革开放以来的对外传播结构在实现功能方面的优势。改革开放以来形成的对外传播结构最大的特点是多元、互动、灵活和网络化，这种网状传播结构是一个回应性的系统，对于因环境变化导致对系统的压力，能够做出灵活反应，不仅有效分解了环境带给系统的压力、顺利实现了对外传播的功能，还推动系统做出必要的调整和变革，为系统更好地运转注入了内生动力。

从事对外傳播工作的主体和媒介不断增多，而且由于党和政府在制度和法律上的放权和民主，这些主体和媒介的主动性、灵活性、创造性也在不断增加，它们和党政部门一起面对国际国内环境的变化做出及时的反应，推动党和政府制定正确的决策。例如，2003年突如其来的“非典”危机成为“透明政府”和“媒体开放”的新起点;北京奥运会推动政府放宽了对境外记者的采访限制，并形成常态制度。通过不断地改革新闻发布制度、放宽审稿限制，从国家最高层到最基层逐步建成了畅通、有序的信息传播渠道，不仅保证了完整体现党和政府的政治意志，而且向国际社会展示了自信、诚实、改革、开放、发展的中国形象（功能4）。在此基础上获得的外国民众对我国的认同，是真心实意的跟随，是为我文化和价值观魅力所吸引的自然结果（功能5）。

在全球化、网络化、信息化的时代，中国正在学会使用“世界通用的语言”、普遍的方式对外传播中国的形象，而且由技术革新带来的媒介民主化，促使中国必须学会使用更高超的传播技巧来表达自己，因为“在一个资源开放的全球温室中，传统的宣传已经过时，因为宣传再也不能捏造事实，简单的谷歌搜索就能拆穿所有的谎言和粉饰……在这个信息奔流的环境中，人心的向背必须要有说服力的支持”⑤。所以，“向世界说明中国”，如何“说明”，也是对传播信息功能的更高要求（功能1）。

我国对外传播结构中媒介队伍和力量不断扩大，以及党媒关系、政媒关系的转变，都使得我国的对外传媒提高了综合实力，在与西方媒体争夺国际话语权方面取得了一定的成绩（功能2、3）。针对国际社会上对中国和平崛起的歪曲和妖魔化等舆论，进行了坚决而讲道理的斗争;在长期传播和重大突发事件传播上，经历了由弱到强的发展历程，传播效果逐步提升，有效地扩大了中国声音，提升了我国的良好形象;2009年以来，我国主流媒体大力加强国际传媒能力建设，频频成为国际舆论的焦点。

在对外传播中国信息、塑造国家形象的过程中，中国也在逐步向国际社会解释“我是谁”的问题，这个问题是对外传播的本质问题，如果这个问题解释不清，对外传播必然是失败的，也不可能从根本上维护我国主权完整和政权稳定。中国特色社会主义理论的建设、中华民族的伟大复兴、中国模式的构建等等，都是我国在风云变幻的国际局势和自身和平崛起的过程中不断思考和阐释“我是谁”的成果。

（作者单位：中共中央党校马克思主义理论教研部）

【注释】

①周建明：“对外传播研究：理论体系与调查研究”，载于姜加林，于运全：《世界新格局与中国国际传播—“第二届全国对外传播理论研讨会”论文集》，北京：外文出版社，2012年，第346页。

②胡耀亭：《中国国际广播大事记》，北京：中国国际广播出版社，1996年，第265～266页。

③程曼丽，王维佳：《对外传播及其效果研究》，北京大学出版社，2011年，第75页。

④朱穆之：《风云激荡七十年》，北京：五洲传播出版社，2007年，第285页。

⑤[美]迈克·麦德沃：《全球媒体时代的软实力之争—伊拉克战争之后的美国形象》，何明智译，北京：中信出版社，2004年，第126页。

责编/于岩（实习）