金砖国家与全球治理模式创新

徐秀军

自金砖国家领导人会晤机制建立至今，金砖国家领导人已举行七次会晤。七年来，金砖国家领导人围绕五国乃至世界各国共同面临的问题和挑战深入交换看法，不断推进金砖国家深度参与全球治理。在此过程中，金砖国家逐渐从现有全球治理体系的被动接受者转变为积极参与者和创造者，开创新兴国家相互合作和参与全球治理的一些新理念、新方式和新做法，并为推动全球治理的完善与创新注入了新的动力与活力。具体来说，金砖国家对完善和创新全球治理的探索主要表现在平等分享治理权力、共同构建伙伴关系、逐渐深化包容合作和积极应对新兴问题等方面。

平等协作与决策权力的共享

当前，全球治理体系中的决策机制主要遵循协商一致原则和投票表决原则。在投票表决机制中，决策权的分配又主要分为两种：一种是基于“一国一票”原则的平等决策；一种是按照政治、经济等方面的实力以及地域分布等加权分配投票权。在联合国，一般事项都是按照一个成员一票的原则进行决策，但对于重大事项，五个安理会常任理事国则拥有一票否决权。在世界贸易组织（WTO），除争端解决机制采用“反向协商一致”以及少数情况下采用投票表决之外，各种事项的决策都遵循协商一致原则。但在实践上，由主要发达成员和少数发展中成员参加的“非正式磋商”对WTO的决策往往起决定性作用。通常这种非正式决策机制先形成议案，再提交部长大会讨论并“协商一致”，从而形成了实际上的加权决策。在世界银行和国际货币基金组织（IMF）等国际货币金融机构，其章程则明确规定主要按照经济实力分配股权，进而分配投票权。

由此可见，现有的主要全球治理机构都采用了不同形式的加权表决。这种分配决策权的原则为经济实力强大的西方国家控制这些机构提供了便利，并且个别国家还在事实上拥有这些机构重大事项的否决权。其结果是，一方面，大国尤其是西方大国往往在全球治理体系中居于主导地位；而另一方面，发展中国家的发言权不仅很少而且往往还得不到应有的体现，其作用和影响因此受到很大限制。即使是在按照经济实力分配治理权的机构中，很多发展中国家的投票权与其自身实力严重不匹配，达成的改革方案也因少数国家的阻挠而得不到落实。长此以往，全球经济治理体系中的权力失衡变得日益显著，国家之间主权平等原则日益受到侵蚀，国际关系民主化进程难以取得实质性进展。

在金砖国家合作中，各成员之间不分大小、贫富和强弱，所有事项都平等协商，并创造了平等分享决策权力的新模式。这种模式不仅贯穿在金砖国家的每项合作中，更是在金砖国家新开发银行（NDB）的治理结构中得到了充分体现。2013年3月，金砖国家领导人第五次会晤决定建立一个新的开发银行；2014年7月，金砖国家签署成立新开发银行协议。根据协议，新开发银行法定资本1000亿美元，初始认缴资本500亿美元。IMF 数据显示，2014年中国按市场汇率计算的国内生产总值达10.38万亿美元，占金砖国家61.1% 的份额。但是，新开发银行的法定资本并未据此分配，而是由五国平等分摊。这意味着五国平等分享金砖国家新开发银行的股权和投票权。同时，在银行的其他安排上也充分考虑各方利益。银行首任理事会主席将来自俄罗斯，首任董事会主席将来自巴西，首任行长将来自印度，银行总部设于上海，同时在南非设立非洲区域中心。2015年7月，金砖国家新开发银行在上海正式宣布开业。尽管这种由各成员平等分权的治理模式的效果有待检验，但在现有全球治理机构的治理结构弊端频现的背景下，它无疑为改革和创新全球治理提供了一种新的选择。

互利共赢与伙伴关系的构建

所谓互利共赢，主要是指兼顾各方利益和关切，寻求相互之间的利益契合点，充分发挥各方优势和潜力，并最终实现共同繁荣。从根本上讲，互利共赢是要摒弃传统的国家之间的零和博弈，从而打造一个相互依赖的利益共同体。正是遵循这一理念，金砖国家正在创建符合时代潮流的全方位新型伙伴关系。

在金砖国家领导人第七次会晤上，中国国家主席习近平深入阐述了金砖国家伙伴关系的内涵，并将其概括为以下四个方面：一是维护世界和平的伙伴关系。金砖国家倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，共同维护地区和世界和平稳定，以和平和政治方式解决分歧，推动国际关系民主化。二是促进共同发展的伙伴关系。金砖国家致力于建设利益共享的价值链和利益融合的大市场，实现资源禀赋和产业结构上的优势互补，从而打造金砖国家利益共同体，并维护新兴市场国家和发展中国家共同利益，促进发展中国家共同发展繁荣。三是弘扬多元文明的伙伴关系。金砖国家在交流互鉴中取长补短，在求同存异中共同前进，并利用独特地理优势，积极开展同其他国家和国际组织对话与交流，加强同其他新兴市场国家和发展中国家团结合作，不断扩大金砖国家代表性和影响力。四是加强全球经济治理的伙伴关系。金砖国家致力于提高金砖国家在全球治理体系中的地位和作用，推动国际经济秩序顺应新兴市场国家和发展中国家力量上升的历史趋势，维护新兴市场国家和发展中国家的正当权益，确保各国在国际经贸活动中机会平等、规则平等、权利平等。

在经济领域，金砖国家领导人还通过了《金砖国家经济伙伴战略》这一纲领性文件。《金砖国家经济伙伴战略》全面规划了金砖国家“一体化大市场、多层次大流通、陆海空大联通、文化大交流”的互联互通发展格局，明确了贸易投资、制造业、能源、金融等八大重点合作领域及合作举措，将进一步拓展金砖国家经贸合作的领域和空间，增强金砖国家在国际市场上的竞争力。它不仅将金砖国家利益共同体建设落到了实处，也为金砖国家构建全方位伙伴关系打下了坚实基础。

毫无疑问，金砖国家伙伴关系的构建，是全球多边合作与治理的一种创新。它将双边伙伴关系运用到多边合作机制之中，为寻求更加广泛的共同利益创造了条件。同时，金砖国家伙伴关系跳出了冷战思维和结盟政治的窠臼，它不针对任何其他国家和组织，不以牺牲他国利益为目标，因而成为国家之间平等协作、共同发展的典范。

开放包容与互惠合作的拓展

金融危机后，尽管全球经济遭受重大冲击，各种形式的保护主义日益盛行，但经济全球化的总趋势并没有发生改变。全球贸易和投资的增长仍在继续，人员、资本、技术等生产要素的流动仍在加强，国家之间的相互依存和影响仍在日益加深。在此背景下，任何一国的发展与繁荣，都离不开良好的外部环境，任何一国的内部问题，也会波及他国甚至带来全球性危机，世界各国日益形成一个命运共同体。近年来，金砖国家坚持开放和包容原则，探索了具有自身特色的开放型合作战略，构建一种以金砖国家为核心的“金砖国家+”的开放合作模式，不断拓展与更多国家和地区之间的互惠合作。

2013年3月，金砖国家领导人第五次会晤将金砖国家的互惠合作拓展到了非洲。这次会晤以“金砖国家与非洲：致力于发展、一体化和工业化的伙伴关系”为主题，讨论了在互惠基础上鼓励基础设施投资以支持非洲的工业发展、就业、技能发展、食品和营养安全、消除贫困及可持续发展等问题，并达成《非洲基础设施联合融资多边协议》，以满足非洲大陆的快速增长及其导致的基础设施资金方面的巨大需求。会晤之后，金砖国家领导人同15个非洲国家的领导人举行了主题为“释放非洲潜力：金砖国家和非洲在基础设施领域合作”对话会，共同探讨了双方开放合作的实现路径。

2014年7月，金砖国家领导人第六次会晤将金砖国家的互惠合作拓展到了拉美。作为第六次会晤的主要议程之一，金砖国家领导人同拉美国家领导人围绕“包容性增长的可持续解决方案”主题举行了对话会，为双方展示彼此友好合作的政治意愿以及实现金砖国家和拉美两个大市场之间的对接搭建了平台。金砖国家和拉美国家都是新兴市场和发展中国家，发展潜力巨大，合作前景广阔。将金砖国家合作辐射到拉美国家既有利于挖掘双方合作的动力和潜力，也有利于促进双方合作的长远发展。

2015年7月，在金砖国家领导人第七次会晤期间，金砖国家领导人同上海合作组织成员国和观察员国、欧亚经济联盟及受邀国领导人和国际组织负责人围绕提高人民福祉这一主题举行对话会，并在加强政治、经济和人文等领域的交流上达成广泛共识。这次会晤再次拓展了“金砖国家+”的互惠合作模式，将金砖国家与外部世界的互惠合作延伸到欧亚大陆成员。欧亚大陆拥有丰富的资源和众多的新兴市场与发展中经济体。金砖国家同该地区国家拥有相似的发展任务和战略目标，两者之间的合作有利于实现各自互联互通战略的对接，促进共同发展。

可见，金砖国家合作不是封闭、排他性的，而是开放、包容的。这种开放包容的互惠合作不仅为全面提升金砖国家在国际和地区事务中的影响力开拓了更加广阔的空间，也为区域和全球治理机构创新合作模式提供了借鉴。

积极开拓与新兴领域的治理

在世界各国参与全球治理进程中，随着技术进步带来新兴领域的开发，一些新的全球性问题不断涌现。金砖国家不仅积极参与传统全球问题的治理，还积极应对全球面临的新问题和新挑战，并由此展现了金砖国家参与全球治理的积极能动性和引领作用。目前，金砖国家积极参与和引领新兴领域的治理主要表现在互联网治理和外空治理方面。

在网络治理方面，金砖国家寻求开展彼此间务实合作，以应对全球共同面对的网络安全挑战。互联网是全球资源，各国应平等参与全球网络的演进和运行，但由于技术方面的差距，世界各国并没有平等地分享这一资源给人类发展带来的好处。并且，部分国家、组织和个人还利用信息通信技术以及互联网进行大规模电子监控和个人数据搜集，甚至从事跨国有组织犯罪，发展进攻型手段和实施恐怖活动等。这使得全球网络治理迫在眉睫。鉴于当前全球范围的统一行动仍面临诸多障碍，金砖国家率先启动了这一领域的合作。2015年金砖国家领导人第七次会晤决定建立金砖国家信息通信技术合作工作组，并通过加强五国之间包括互联网在内的信息通信技术领域合作推动在该领域制定负责任的国家行为准则、规范和原则。与此同时，金砖国家信息通信技术使用安全专家工作组将在以下领域开启合作：关于使用信息通信技术过程中安全问题的信息和最佳实践分享、打击网络犯罪有效协调、成员国间联络点建立、现有计算机安全事件响应小组内的合作、联合研发有关项目、能力建设、国际准则、原则和标准制定。

在外空治理方面，金砖国家为实现外空活动安全做了大量工作，提出了符合各方利益的治理原则，发挥了建设性作用。目前，国际社会对于外空的开发和利用仍未建立完善的国际规则体系，外空的治理仍处于相对无序状态。金砖国家主张外空的开发和利用应完全用于和平目的，并且不论各国的经济或科技发展水平，各个国家都能从中受益。为了防止外空军备竞赛，金砖国家积极推进谈判缔结一项或多项旨在防止外空军备竞赛的国际协定，支持以中国与俄罗斯提交的“禁止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”更新草案等为基础开展实质性的裁军谈判。

总之，作为全球治理的新兴力量的代表，金砖国家不仅以公认的国际法准则为前提积极参与全球治理，维护现有全球治理体系的稳定，还积极推进国际合作和全球治理模式的创新，在一定程度上发挥了引领作用，为完善和创新全球治理做出了积极贡献。

【本文为作者主持的国家社会科学基金项目“未来十年金砖国家合作的发展趋势及影响因素研究”（项目编号：15BGJ051）的阶段性成果】

（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员）

（责任编辑：魏银萍）