商协会改革向何处去

李秀江

改革开放30 多年，中国的行业协会和商会（简称商协会）一直在摸索前行，其间的发展有进步，也有遗憾。不可否认，商协会在特定的历史时期对中国的政治、经济和社会发展发挥了很大的作用。但在中国进入全面深化改革和经济转型升级的全新时代，商协会的改革已经明显滞后，改革向何处去，在理论和现实层面有共识，也有分歧。虽然商协会改革的步伐一直在加速，各种文件也频繁出台，但多是“零打碎敲”式的改革，缺乏顶层设计的蓝图。

我们要建设怎样的商协会，如何回归商协会的本性？这是核心问题，是最简单的问题，却也是最难实现的难题。

今年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。可以说，让行业协会商会脱官本位、去行政化，这是中央简政放权的重要举措之一。对商协会而言，不啻为涅槃再生的良好契机。

回归本性

关于商协会，近几年最大的争论是商协会应该如何定位，商协会究竟是什么性质的组织，应该发挥什么样的作用？

由吴敬琏担任总顾问的“中国民间商会论坛”，从2001 年开始，就对商协会回归本性这个问题重点讨论。十几年来，有些问题已经达成了基本共识，但这些基本共识经常“兜圈子”被反复讨论，因此也是最容易被忽视的。他经常提醒学界要注意这个问题。

商会究竟应是政府附属的“二政府”，还是作为企业家的自治团体？显然，按市场经济的通例，答案是后者而不是前者。

2013 年，国务院机构改革和机制转变方案对四种民间组织实行无主管直接登记，是商协会改革的一个里程碑。对行业协会和商会回归本性是一个很重要的步骤。

但在吴敬琏看来：“对这方面问题的讨论、研究还需要深入。中国经常发生这样的事情，经过长期讨论，一个口号定下来，文件写进去了，过了几年，这个文件的内容到底是什么就忘了，只剩下名了。商协会的事情也有这种可能，即虽然开辟了一个新的阶段，但如果我们不能继续深化过去十几年的成果，还有可能走样或者走回头路。”

他坚持，要继续不断回到最基本的问题去讨论。也就是说，到底行业协会商会是干什么的，到底它的定位定性是什么？这个问题要不断深化，它实际上涉及到我们到底要建什么样的社会的问题。

“在每一项改革的初期，通过意识形态讨论为一种新的制度安排取得起码的生存条件是非常重要的。”吴敬琏说，我们不应该忽视当前商协会的各种理论问题的研讨。

有这样一种观点，认为中国改革的特点和优点，是没有什么理论上的研究和预先设计，“草鞋无样，边打边像。”只要试试碰碰地摸索前进，最终一定能形成一套好的体制。吴敬琏认为这种理解是不正确的。在中国改革的开始时期，一方面改革的要求十分迫切，另一方面我们已经和国外经济界隔绝多年，在这种情况下，只好“摸着石头过河”，起步往前走。这是不得已而为之。

作为“中国民间商会论坛”最早发起人之一、无锡民营经济和民间组织研究所所长浦文昌直言：改革30 多年，商协会的发展有成绩、有进步，但有些方面是倒退的。商协会改革的方向究竟向哪儿？究竟想搞成什么样的商会？这个问题还没有想清楚。十八届三中全会搞了一个深化改革的决定，这个决定的特点就是总体设计，要有一个顶层设计。商协会的发展也要有一个顶层设计，不能摸着石头过河。“我们现在有很多政策是矛盾的，而且商协会的理论和政策都不成体系，和世界各国相比，我们的商协会发展是处在一个落后的状态。”

吴敬琏主张不断地到基本问题去讨论，是为了从国家治理体系现代化的高度去深化这些共识。而不是在已经取得共识的问题上来回重复“兜圈子”。

厘清职能

作为企业家自治团体的商协会在市场经济条件下应该具有什么职能？

国务院发展研究中心原副主任陈清泰也非常关注商协会的发展。他认为，市场体制建设靠三大支柱。一个支柱是政府，一个支柱是企业，一个支柱是非政府组织。非政府组织很多，其中包括商协会。这三者不能互相代替，都有自己独立的作用。这样，整个市场经济体制就能够健康发展，就能实现社会平衡。三者之间的分工，从原则上讲，凡是企业自身能做好的应该让企业做；凡是非政府组织能做好的事让非政府组织去做；企业做不了做不好的，非政府组织做不了、做不好又必须做的那些事由政府去做。

“如果我们确认这三个支柱，那么商协会组织确实有着它特殊的不可替代作用，特别是对目前中国的民营企业来讲显得更加重要。”陈清泰直言，“按照传统的概念，政府想到的就是保护国有企业，民营企业往往处于弱势地位，他们的呼声怎么通过正当的渠道加以反映，它们的权益怎么能通过一定的组织形式得到维护，这都是比较现实的问题。”

吴敬琏进一步解释说，民间商会、行业组织是企业家的自治组织，其职能主要是处理业界的共同事务，在市场经济中，有些问题只与个别企业有关，还有些问题则与相当一部分企业有关、甚至全体企业有关。前一类问题显然应当由有关企业自行解决，后一类问题则最好由业界自治团体即商会处理。如果把一类问题都集中到政府或者“二政府”那里，一则政府将成为企业家的家长或保姆，而且不堪重负；二则让政府去处理企业的切身问题，他们既缺乏必须的资源，也缺乏足够的动力，因而很难处理得好。而商协会有更多的资源和更大的动力去处理问题。

不能离开历史谈问题

中国的行业协会和商会是随改革开放发展起来的，其生长背景是从计划经济体制到市场经济体制的转型过程。其中，工商联系统直属的商会最为典型，因其官办色彩较强，组织行为类似于党派团体，因此多年来一直争论很大的问题是工商联如何定位。

曾任全国工商联副主席的保育钧介绍，1949 年全国解放以后，我们把旧中国的工业总会、总商会合起来，成立了工商业联合会。之后，各级工商业联合会对恢复国民经济起到了很大作用。1956 年公私合营之后，工商联的同业公会、行业协会和各种职能，全部交给政府各有关部门和国有企业，从此工商联的任务就是学习和改造，工商联、同业公会、行业协会名存实亡。直到1979 年工商联才真正恢复起来，这阶段工商联把民营企业组织起来，发展各种各样的行业商会，为他们提供服务。

1991 年中央发了15 号文件，文件明确提出发展非公有制经济不是权宜之计，需要工商业联合会这个组织去做非公有制经济代表人士的思想政治工作，并把工商联定性为联系非公有制经济人士的统战性的人民团体和民间商会，是联系非公有制经济人士的桥梁和政府管理非公有制经济的助手。归纳起来它的特点有三性：统战性、经济性、民间性。

保育钧说，1991 年的15 号文件已经不适合现在的状况了，因为那时还没有建立起市场经济体制，也没有明确大力发展非公经济，这是我国当时的基本情况，现在的情况已经发生了很大变化，我们还拘泥于当时的情况，是不合时宜的。

对此，浦文昌认为，工商联在发展民间商会上是功不可没的，要高度评价，中国很多的民间商会，是工商联系统培育起来的。但在改革过程中，工商联自身的机构却有向政府回归的趋势。

相反，随着我国经济的市场化，民营企业日益需要拥有自己的行业或者商务代表组织，由此催生了很多体制外企业自行组织的、内生型行业协会与商会。比如温州灯具商会、鞋革工业协会、服装商会、烟具协会和眼镜商会等，为促进民营经济的成长和当地经济繁荣做出了贡献。

政府日益意识到行业协会与商会的重要作用和独立发挥职能的重要性。但是，在体制刚性状态下，这一转型过程将是漫长的。

2013 年党的十八届三中全会提出了“政社分开”的制度要求，同时还决定引入“一业多会”打破“一业一会”的垄断，并不再要求新的行业协会与商会的注册登记有“业务主管单位”。2014 年党的十八届四中全会决定要求加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展，支持行业协会与商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。今年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。可以说，外部条件的改善已经为商协会的改革发展开辟了道路。

模式选择

任何一个社会组织的产生和发展都与其所处时代的经济基础、社会环境和文化背景紧密相关。他们顺应时代要求而产生、适应社会发展而演进。那么，中国商会的改革应该选择什么样的模式呢？

浦文昌介绍，全世界商会大体上有三种模式。一是英美模式。在英美国家，没有专门的商会法规，政府不加以任何的行政干预，所以英美两国的商会没有任何官方色彩，是典型的由企业和个人自愿组建的、完全自治的民间组织，只要不违法，商会可以自由地开展任何活动。其特点是数量众多、自愿入会、自筹经费。

二是大陆模式，也称法国模式。在法国、德国和欧洲许多国家，商会都是按照公法设立的。虽然在职能上是自治法人，但在法律上则是公法法人，商会的领导人是由政府任命的，商会必须完成政府委托的任务，具有明显的官方色彩，承担着某些公共职能。其特点是一个地区一个商会、强制入会、财政支持。但政府决不会因为商会对政府政策的不同意见而在行政上、财政上对其制裁。

第三种是混合模式。这种模式主要在亚洲国家，兼融上述两种模式而又各有特色。比如，大陆模式特征较多的日本。日本有商会法，需要完成政府委托的任务，政府对商会有一定的补贴，但日本工商会所更强调自己的民间性、自治性和独立性。而在东南亚以及中国的香港和台湾，都吸收了大陆模式的长处，但英美模式的特点更为明显一些。

对于中国要走哪种模式，浦文昌个人倾向于混合模式，但他强调，绝不能简单复制国外模式，要坚持建设中国特色的商会。

“每一个国家的商会都应体现自己国家的政治经济文化特点，也不能简单去复制国外的模式。”他说，虽然三种模式各有特点，但一个组织的本质应该是共同的，商会应该姓商，本质应该是代表商人利益的。应该是站在商人的立场上，为商人谋取利益，为保护商人利益服务。名称上可以叫什么都行，但要做商会的事。

“脱钩”挑战

今年7 月印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，目的是发挥其在市场经济中的功能，加快形成现代社会组织体制。

“脱钩是改变行政化组织管理方式，并非完全切断政府与行业协会的关联，而是这种关系要通过契约和市场的方式实现。”清华大学公共管理学院NGO 研究所副所长贾西津表示，“脱钩”不是为脱而脱，也不能一脱了之，更不能一说了之，衡量行业协会商会脱钩改革，最终也要落到功能上，看他们是否成为市场经济的主体。

贾西津认为，形式上的“政社分开”不必然带来独立自主的效果，任何条文都是可以被规避的，所以除了在组织上做出“政社分开”的要求之外，还必须看到激励机制，或者说行业协会商会自身“脱钩”的动力机制。

如同国企改革，如果没有市场化的竞争，单靠组织机制变革是很难实现的。行业协会商会改革也是如此，没有面向企业、面向市场的动力，改革举措总会被化解掉，或者走回头路。

那么行业协会商会改革的动力来自于哪儿呢？“这就必须要形成企业自发结社的市场环境。”贾西津说，这是目前“脱钩”改革面临的第一个挑战。

在行业协会商会改革中还有一个十分重要而敏感的问题，必须在这次脱钩过程中予以明确和解决，即行业协会的国有资产问题。

“国有资产流失是一个原则问题，但在现阶段又是一个谁也说不清的大课题。这个问题不解决，肯定会直接阻碍行业协会与政府脱钩任务的完成甚至进行。”中国经济体制改革研究会特邀研究员张经， 曾经任职国家工商总局市场规范管理司司长，他对行业协会商会“脱钩”有着长期的思考。

张经表示，都说行业协会有国有资产，实际分析起来，不免有些疑惑。所谓“国有资产”，一般包括两方面，一是虚国有资产，即非常含混地将经国家行政部门批准成立的行业协会一股脑认定为“国有资产”；二是行业协会成立时，行政部门以支持、援助、借用的方式为行业协会或拨发开办资金，或腾出办公用房、划拨办公设备。

“经过几年甚至十年二十年的拼搏，如果行业协会因为会员会费、社会捐助包括本行业企业家捐助、组织行业活动余利、政府采购的劳务费用等，有了一些积蓄，又赶上脱钩，怎么认定原有的国有资产和它是否会流失？成为这次‘脱钩’不容回避的事情。”张经说。

有人认为由于有过初期行政的国有资产支持，所以行业协会积累的资产全部属于国有资产，这实质上将行政支持误当成行政投资；还有人认为，初期的国有资产的支持作用当然不可忽视，但是行业协会人员这么多年来自身的努力更不能抹煞，而且由最初的开办费衍生出来的那部分资产性质要有别于有限的国有资产，否则又是计划经济概念的大泛滥，形成国有资产的不当扩大化。

如何解决这个难题？

张经认为，应当敢于设立与国有资产可以并行的“行业协会资产”的概念，为顺利认定和解决行业协会脱钩时的资产划分设计一条新的正确的思路。否则，将大大损害行业协会人员的积极性。仅仅用“公有资产”的概念不能以偏概全。

如此看来，行业协会与政府“脱钩”工作的挑战依然较大。贾西津的观点是：“脱钩”改革不能作为孤立手段，而必须与社会组织管理体制改革结合推进，使这种市场环境反之作为压力和动力机制，促进现有行业协会商会面向企业、面向市场的治理结构改革。

立法难题

当商会的性质、职能、内部治理等原则问题讨论清楚以后，商会立法就提到日程上来。近10 年，对于要不要立商会法，立法时机是否成熟等问题学界一直有争论。

中国人民大学公共政策研究院副教授陈幽泓表示，长期以来，我国有关行业协会与商会的法律缺位，由于立法滞后，目前只依据国务院《社会团体登记管理条例》来规范行业协会与商会的登记与管理，这一条例因法律位阶较低、权威性不够，影响了行业协会与商会的法律地位，使得行业协会与商会组织在经济活动和社会治理中难以与政府有效沟通以及对政府决策的必要参与。

保育钧是多次呼吁尽快立法的专家之一。他认为：“商会立法之难，一是要取得政府层面的共识，另一个原因是专家学者在商会模式和立法模式选取上存在分歧。”

保育钧多次讲到，1902 年，中国第一个商会——上海商工会议所成立后，1904 年清政府就制定了商会法。辛亥革命以后，1914 年北洋政府也立了商会法。再到后来，南京民国政府为了规范商会，也制定了商会法。但是建国以后直到现在，中国商会没有很好发挥作用，也没有商会法，1996 年国家经贸委搞的商会法草案后来不了了之。如今中国的商会已经发展起来，但至今没有立法，实在说不过去，所以他呼吁应该加快立法。

浙江大学公共管理学院院长郁建兴的态度更为谨慎。他认为，《商会法》要解决哪些问题，目前还缺乏共识。最好是让各种不同的声音到实践中去锤炼，积累足够的经验，厘清一些基本性问题之后，再来谈立法，将自下而上与自上而下的立法模式相结合，否则就算有了商会法，对规范现实的意义能有多大？

“要不要立法，立什么法，立商会法还是社会组织法？还是一个非盈利法人法？然后这个法律应该有些什么原则性规定？这些问题还有待深入，但是有一点，所有的讨论应该跟商会已经确定下来的性质、功能联系起来，才有可能讨论清楚，否则很难把它讨论清楚。” 吴敬琏表示。

在吴敬琏看来，商会立法的条件是不是成熟，跟做不做商会立法的课题研究、花多大力量做这个课题、用多少时间完成这个课题是没有直接关系的问题。对商会立法的研究有两个意义：一是促进商会立法，二是把有关商会的一些重大问题研究清楚。

商会如何回归本性，这是一个绕不过去的基础问题。确定了这个坐标，商协会才能找对改革的方向，才能走得更远。